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Problèmes de fond

Surveillance

Le ministère n’a pas mis en place de mécanisme global de gouvernance applicable aux services en milieu résidentiel. D’un point de vue administratif, les services en milieu résidentiel font partie des nombreuses fonctions confiées à trois divisions distinctes, parmi un vaste éventail de responsabilités : Élaboration des politiques et conception des programmes, Prestation des services, et Services de justice pour la jeunesse.

À son tour, la responsabilité en matière de surveillance et de responsabilisation des services en milieu résidentiel est transférée à l’échelon opérationnel et endossée par cinq bureaux régionaux. En outre, au sein de la Division des services de justice pour la jeunesse, la Direction des établissements directement administrés par les Services de justice pour la jeunesse supervise les six établissements de garde et de détention en milieu fermé du ministère, mais ses responsabilités ne prévoient pas la surveillance des 14 établissements de garde/détention en milieu fermé administrés par des organismes de paiements de transfert, ni des 41 établissements de garde en milieu ouvert administrés par des organismes de paiements de transfert (y compris les deux établissements de garde en milieu ouvert qui deviendront des établissements de réintégration et l’établissement coadministré avec le ministère de la Santé et des Soins de longue durée pour la prise en charge des dépendances). Trois de ces établissements sont à but lucratif.

L’activité des organismes de paiements de transfert est surveillée par les cinq bureaux régionaux, auxquels est également confiée la gestion des contrats des services en milieu résidentiel au sein de leurs propres régions, même s’ils jugent qu’ils ont une autorité limitée sur ce plan, en particulier à l’égard des exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien. Les bureaux régionaux ont indiqué avoir un certain degré de confiance dans l’exercice de leur autorité et dans leur visibilité sur les services assurés par les fournisseurs dans le cadre d’ententes redditionnelles de paiements de transfert. Leur confiance en la matière était moindre à l’égard des exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien, en l’absence d’ententes redditionnelles.

D’après les avis recueillis par le Comité auprès du personnel ministériel et de nombreux intervenants, on observe d’importantes différences entre les régions en ce qui concerne les pratiques et la surveillance exercée dans le cadre des services en milieu résidentiel pour les enfants et les jeunes. Dans certains cas, les exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien possèdent des foyers dans plusieurs régions, d’où le risque d’une surveillance mal coordonnée entre plusieurs bureaux régionaux qui n’ont pas de « vision d’ensemble ». Un manque de cohérence a été constaté sur le plan de la communication et du partage d’information entre les bureaux régionaux, et parfois également entre les bureaux régionaux et l’administration centrale. Les bureaux régionaux nous ont fait savoir que l’exercice de leur surveillance n’était pas optimal en l’absence de mécanisme administratif intégré en matière de gouvernance des services en milieu résidentiel.

Un obstacle majeur à la surveillance réside dans le fait qu’il n’existe aucun moyen pratique de compter le nombre de places disponibles à l’échelon provincial et régional, assorti d’une compréhension connexe de la typologie des services associés à ces places (voir le chapitre 5 consacré aux données et renseignements). La Division des services de justice pour la jeunesse dispose de données relatives aux établissements de garde/détention en milieu ouvert et fermé relevant de sa compétence, notamment en ce qui concerne la capacité, les comptes et le taux d’utilisation. Le ministère a indiqué qu’il travaille actuellement à la mise en place de renseignements consolidés similaires concernant le nombre et le type de places disponibles ainsi que les fournisseurs de services en milieu résidentiel par région dans les domaines du bien-être de l’enfance et de la santé mentale des enfants et des jeunes. Le Comité s’est effectivement vu remettre une carte illustrant les foyers de groupe et les familles d’accueil par région pour l’année 2014. La mise à profit de cet inventaire permettra au ministère de planifier la capacité et la configuration des services requis. Une analyse de l’offre et de la demande est nécessaire pour veiller à la bonne répartition des ressources. Cela permettra également au ministère de calculer plus justement les investissements à consacrer à chaque secteur des services en milieu résidentiel, en évaluant comment les places en surplus dans les établissements de garde en milieu ouvert peuvent être utilisées de façon optimale (voir le chapitre 7 consacré à la justice pour la jeunesse).

Certaines préoccupations ont été évoquées quant au manque de clarté et de compréhension mutuelle entre tous les acteurs en ce qui concerne la responsabilisation, d’où le flou qui règne parfois, en particulier lorsqu’il s’agit de résoudre des problèmes de qualité des services au sein du système de services en milieu résidentiel de la province. D’après les témoignages recueillis par le Comité, diverses sociétés d’aide à l’enfance (SAE) supposent que le ministère exige la reddition de comptes sur la qualité des services fournis dans les foyers de groupe et les familles d’accueil dans le cadre de son processus de délivrance des permis, alors que le ministère considère qu’il incombe aux sociétés d’aide à l’enfance de contrôler la qualité des services offerts par les fournisseurs sous contrat avec elles.

Les sociétés d’aide à l’enfance se sont estimées plutôt confiantes dans leur capacité à évaluer la qualité dans les foyers qu’elles administrent (familles d’accueil et foyers de groupe) et auprès d’un certain nombre de ressources auxquelles elles font fréquemment appel dans leur territoire de compétence. Leur confiance était moindre quant à leur visibilité sur les exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien et sur les centres de santé mentale pour enfants et jeunes, au vu de leur capacité limitée à inspecter ou à surveiller ces milieux résidentiels. De l’avis des SAE, la délivrance des permis est le seul levier dont dispose la province à l’égard des exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien. Dans certains cas, les sociétés d’aide à l’enfance (généralement les plus grandes) s’efforcent d’évaluer la qualité des services en affectant un employé à l’assurance de la qualité et à la mesure des résultats (bien que ce poste ne soit pas dédié exclusivement aux services en milieu résidentiel). Le Comité a également recueilli plusieurs bons exemples illustrant le regroupement de plusieurs SAE au sein d’un modèle de services partagés (par exemple, dans la région du grand Toronto) afin de se répartir les tâches d’inspection des programmes. Il a été constaté que la réalisation d’inspections par le ministère dans le cadre de la délivrance des permis et d’inspections par les SAE était parfois redondante et que le ministère pouvait obtenir des gains d’efficacité en étendant ses inspections à des fins d’évaluation de la qualité.

Les petites sociétés d’aide à l’enfance nous ont fait savoir qu’elles manquaient de ressources pour exercer cette fonction et qu’elles « espéraient » que le ministère veille à la qualité par le biais de son processus de délivrance des permis. Comme nous en discuterons dans la partie « Responsabilisation », ce point s’avère problématique, car il a été répété maintes fois au Comité que la qualité n’est pas évaluée à ce stade.

La fonction de surveillance du ministère pâtit également du manque de données exploitables et/ou de l’absence d’analyses performantes des sources d’information existantes. Le Comité se réjouit de souligner que des cadres de mesure du rendement ont été élaborés pour les secteurs du bien-être de l’enfance et de la justice pour la jeunesse. Toutefois, il reste difficile de déterminer si l’application de ces outils suffira à résoudre les problèmes de gouvernance et de qualité des services identifiés lors de nos consultations. À l’appui de cette préoccupation, l’examen de la vérificatrice générale de l’Ontario (2015) a constaté que, malgré la nécessité évidente de mieux évaluer les résultats à la sortie du système de bien-être de l’enfance, le ministère « ne dispose pas de renseignements suffisants pour surveiller le rendement du programme des services de protection de l’enfance », notant en outre que les données associées aux nouveaux indicateurs établis « ne lui permettent pas de surveiller et d’évaluer de façon adéquate » le rendement. Ce point est approfondi dans le chapitre 5 consacré aux données et renseignements.

Prestation des services

Les problèmes en matière de prestation des services en milieu résidentiel sont commentés plus en détail dans d’autres parties de ce rapport. Les observations présentées ici visent à identifier les questions générales mises en évidence par le travail du Comité sur le plan de la gouvernance.

Au vu du système de prestation à la fois vaste, diversifié et décentralisé, il est essentiel de garantir la bonne coordination des services en milieu résidentiel, avec l’assurance d’une continuité des services, de transitions harmonieuses d’un fournisseur et d’un secteur à l’autre, et de processus efficaces en matière de partage d’information et de communication. La mise à disposition de renseignements clairs et fondés sur des données probantes concernant l’expertise, les points forts et l’expérience de chaque exploitant est importante pour les jeunes, leurs familles et leurs aidants, les sociétés d’aide à l’enfance (SAE) et les organismes de placement, afin que les enfants et les jeunes soient pris en charge par le fournisseur de services le mieux à même de répondre à leurs besoins. À l’heure actuelle, cette responsabilité incombe principalement aux organismes de placement. Les services de santé mentale aux enfants et aux jeunes sont en train d’identifier des organismes responsables chargés de la planification et de la prestation des services essentiels dans 33 zones de services (hors traitement en milieu fermé). Les placements dans les établissements de garde/détention du système de justice pour la jeunesse font l’objet d’une ordonnance du tribunal. Le niveau de garde (milieu ouvert ou fermé) est fixé par le tribunal.

Lors de ses consultations, le Comité a constaté que la prestation des services est souvent mal coordonnée au sein des secteurs et d’un secteur à l’autre. Peu de données viennent étayer l’existence d’un continuum de services efficace, avec une bonne communication et un partage d’information entre fournisseurs et une continuité des services fournis aux enfants et aux jeunes au moment des transitions d’un secteur et d’un fournisseur à l’autre. Les services directement administrés par le ministère, administrés par des organismes de paiements de transfert et privés tendent à fonctionner de manière plutôt isolée, généralement sans interconnexion.

La qualité de prestation des services s’est révélée variable et on observe un manque d’outils et de processus permettant d’évaluer la qualité de chaque fournisseur de services et du système dans son ensemble. Nous avons constaté un manque de cohérence des normes en matière de qualité des services et l’absence d’indicateurs clés communs de la qualité au sein des secteurs du bien-être de l’enfance, de la santé mentale des enfants et des jeunes et, dans une moindre mesure, de la justice pour la jeunesse, ainsi qu’entre ces secteurs.

La différenciation entre les fournisseurs de services manque de clarté dans les secteurs du bien-être de l’enfance et de la santé mentale des enfants et des jeunes, bon nombre d’entre eux indiquant qu’ils fournissent un « traitement » sans donner une définition précise de ce dernier. L’emploi du terme « traitement » ou de l’adjectif « spécialisé » pour désigner les familles d’accueil et, le cas échéant, les foyers de groupe, ne permet pas toujours une distinction significative en termes de prestation des services. Les déclarations faites par les fournisseurs de services quant à leurs domaines de compétence ne sont pas évaluées et approuvées par le ministère.

En général, il a été observé que les soutiens à la réinsertion des enfants et des jeunes quittant les services en milieu résidentiel pour retourner dans leurs familles et/ou leurs collectivités étaient inexistants ou insuffisants. Diverses familles bénéficiant du système de services de santé mentale aux enfants et aux jeunes ont indiqué au Comité que les services de traitement en milieu résidentiel assurent un degré variable de connectivité avec les soutiens cliniques et communautaires hors milieu résidentiel. Pendant la prise en charge de leur enfant, elles se sentent souvent bien épaulées, mais dès leur retour à la maison, l’absence de soutien est pénible. Les soutiens en faveur de la transition des jeunes pris en charge par les SAE vers la vie autonome ont souvent été jugés inadaptés. Dans le secteur de la justice pour la jeunesse, il apparaît nécessaire d’accroître les ressources en matière de réinsertion afin d’aider les jeunes à préserver les progrès réalisés dans les lieux de garde.

Responsabilisation

Les exigences de délivrance des permis auxquelles sont assujettis tous les fournisseurs de services intervenant dans le secteur des services en milieu résidentiel sont stipulées dans des lois, des règlements et des politiques. Il s’agit des exigences minimales que les fournisseurs de services en milieu résidentiel autorisés en vertu d’un permis doivent satisfaire pour obtenir et conserver un permis, et qui confèrent au ministère le pouvoir de prendre des mesures en cas de non-conformité/non-respect des normes. Elles sont étayées par des activités d’inspection, d’exécution et de mise en conformité relevant des prérogatives du ministère. Les exigences applicables à tous les programmes de services en milieu résidentiel pour les enfants et les jeunes autorisés en vertu d’un permis sont largement identiques au sein des secteurs du bien-être de l’enfance, de la santé mentale et de la justice pour la jeunesse. Les services de justice pour la jeunesse disposent de normes en complément des exigences législatives et réglementaires imposées pour tous les programmes de services en milieu résidentiel (MSEJ, s.d.).

La partie IX de la LSEF aborde le processus de délivrance des permis nécessaires à la prestation de programmes de services en milieu résidentiel pour les enfants, lequel constitue le principal mécanisme de reddition de comptes appliqué par le ministère à l’égard des services en milieu résidentiel autorisés en vertu d’un permis. Il existe actuellement deux types de permis délivrés par le ministère : 1) permis de faire fonctionner un foyer pour enfants (foyers de groupe), administré par un personnel (rotation de personnel par quarts de travail pour la prise en charge de trois enfants ou plus qui n’ont pas de liens de famille) ou par des parents de famille d’accueil (prise en charge de cinq enfants ou plus qui n’ont pas de liens de famille); 2) permis de fournir des services en milieu résidentiel (placement en famille d’accueil) à trois enfants ou plus qui n’ont pas de liens de famille. Des permis sont délivrés pour la prestation de services en milieu résidentiel assurée soit par un organisme de paiements de transfert directement financé par le ministère, soit par un exploitant privé rémunéré selon un taux quotidien. Initialement, l’auteur d’une demande se voit délivrer un permis s’il en fait la demande conformément à la LSEF et à ses règlements et s’il acquitte les droits prescrits, sous réserve des conditions éventuelles imposées par le directeur du ministère. Par la suite, une inspection annuelle est menée afin de déterminer la conformité des organismes de paiements de transfert et des exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien aux fins du renouvellement de leur permis, et les milieux résidentiels directement administrés font l’objet d’un examen de conformité. Une lettre de conformité, et non un permis, est délivrée au Child and Parent Resource Institute et aux établissements des Services de justice pour la jeunesse directement administrés par le MSEJ.

Tout au long des consultations, les participants ont fait état de préoccupations, auxquelles le Comité fait écho, quant au nombre croissant de placements en milieu résidentiel non autorisés en vertu d’un permis en raison d’un vide législatif dans la définition des permis. Veuillez consulter la partie de ce chapitre consacrée aux recommandations du Comité relatives à la LSEF.

Cinq bureaux régionaux du ministère sont chargés de contrôler la conformité à la LSEF à travers la province. La plupart des activités de délivrance des permis sont menées à l’échelon régional. Cela concerne notamment les exigences en matière de demande de renseignements et de production de rapports, ainsi que l’orientation et la formation du nouveau personnel. Bien que toutes les régions utilisent un logiciel commun, chacune d’elles tient sa propre base de données. Les questions relatives à l’interprétation et à l’application des normes sont envoyées et traitées à l’échelon régional par le centre d’information administratif. Ces questions et réponses ne sont ni regroupées ni diffusées dans toutes les régions pour que l’ensemble du personnel responsable de la délivrance des permis puisse en tirer parti. Le document Améliorer les services en établissement pour les enfants et les jeunes en Ontario : Un plan d’action (2007), établi par le MSEJ en réponse au rapport Bay d’examen des services en milieu résidentiel pour les enfants et les jeunes (2006), prévoyait la création d’outils centralisés et le recours à la formation pour promouvoir une compréhension collective et des attentes communes en matière de délivrance des permis à travers la province, mais le Comité a trouvé des données limitées attestant la concrétisation de cette mesure.

Le personnel responsable de la délivrance des permis dans les bureaux régionaux mène des inspections annuelles axées sur l’inspection matérielle du foyer, l’examen des politiques et procédures du titulaire de permis, l’examen des dossiers et la tenue d’entretiens avec un échantillon du personnel (y compris les parents de famille d’accueil) et des pensionnaires. Les titulaires de permis reçoivent un préavis annonçant l’inspection annuelle. À l’issue de l’inspection, le permis peut être renouvelé avec ou sans conditions (en stipulant parfois un délai pour les satisfaire), refusé, révoqué ou suspendu. Le Comité a appris que le rapport d’inspection était la propriété du titulaire de permis et que toute visite du foyer réalisée par un responsable de la délivrance des permis en dehors de la période d’inspection annuelle exigeait la présence d’un superviseur de programme pour pénétrer dans le foyer, sauf autorisation accordée par le fournisseur de services.

Le Comité a mené des consultations approfondies au sujet de la fonction de délivrance des permis, de renouvellement des permis et d’inspection, et reçu une rétroaction de la part de responsables de la délivrance des permis, de superviseurs de programmes, de directeurs régionaux, de fournisseurs de services, de sociétés d’aide à l’enfance, d’organismes de placement et de jeunes. Les participants ont massivement fait état de préoccupations concernant la fonction de délivrance des permis et ont exprimé un manque de confiance quant à sa capacité de garantir le respect d’une norme élevée dans le domaine de la prestation des services en milieu résidentiel. De l’avis des utilisateurs, les outils de délivrance des permis rencontrent des limites significatives et ne permettent pas de recueillir les renseignements importants.

L’absence de mesures relatives à la qualité des services a été maintes fois citée comme une lacune majeure du processus d’inspection. Dans certains cas, le personnel du ministère a fait savoir qu’il tentait de faire preuve de « créativité » afin d’inclure les préoccupations en matière de qualité dans le processus d’inspection. D’autres témoignages ont indiqué que le personnel du ministère était en train de mettre en place dans une région une liste de vérification de la qualité distincte de celle du processus de délivrance des permis, afin de répondre aux préoccupations du moment. Les participants étaient d’avis qu’il est essentiel d’évaluer la qualité des services pour garantir la prise en charge en toute confiance des jeunes vulnérables. Toutefois, il nous a été répété que le personnel du ministère n’estime pas être habilité pour cette mission.

Les participants ont également indiqué au Comité que certaines limites législatives de la LSEF font obstacle à la tenue d’inspections non annoncées des foyers par les responsables de la délivrance des permis, ce qui réduit la valeur des inspections. Le ministère est au courant de cette problématique et en tiendra compte dans le cadre du travail d’élaboration des politiques en cours découlant de l’examen de la LSEF.

Les participants ont également évoqué un manque de communication et de transparence en ce qui concerne le partage des résultats issus des inspections pour la délivrance des permis et de la surveillance des foyers. Le Comité s’est vu expliquer que la liste de vérification complétée dans le cadre du processus de délivrance des permis et les notes et documents d’appui ne sont souvent pas transmis aux organismes de placement. Certaines SAE ont indiqué qu’on leur disait uniquement si le permis était renouvelé ou non, sans leur transmettre de renseignements qualitatifs. Il est également apparu lors des consultations que, si certaines SAE sont parfois au courant des enquêtes concernant un fournisseur dans leur région ou des conditions de délivrance des permis spécifiques à ce dernier, aucun protocole provincial n’indique la position à adopter quant à la poursuite du placement de jeunes dans ces foyers. Les pratiques en matière de partage d’information avec les organismes de placement s’avèrent variables d’une région à l’autre. L’absence de site Web ministériel centralisant l’accès aux permis et aux rapports est déplorée.

Bon nombre des participants ont regretté l’opacité qui entoure généralement les préoccupations relatives aux exploitants de services en milieu résidentiel et ont jugé que certaines questions de nature juridique faisaient entrave. Nous avons appris que les SAE n’échangent même pas entre elles les rapports et les préoccupations documentées au sujet d’un foyer ou d’un exploitant, visiblement par crainte de porter atteinte à la vie privée ou de faire l’objet d’une action en responsabilité civile. Les participants nous ont également fait savoir que ces préoccupations alimentent une réticence à prendre des mesures en cas de mauvaise exploitation, le seuil auquel une action s’impose étant très élevé. Le personnel responsable de la délivrance des permis a jugé qu’il était extrêmement difficile pour le directeur en vertu de la Loi de révoquer un permis, l’obligeant parfois à faire jouer d’autres moyens que les exigences de délivrance des permis prévues par la LSEF et ses règlements.

L’accréditation fait partie des mesures recommandées lors d’examens précédents du système de services en milieu résidentiel de l’Ontario en vue d’évaluer, d’améliorer et de garantir la qualité. À l’heure actuelle, l’accréditation n’est ni une exigence obligatoire ni une pratique régulière parmi les fournisseurs de services en milieu résidentiel. Certains exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien et centres de santé mentale pour enfants et jeunes sont accrédités, et d’autres non. Le Comité a procédé à un examen de tous les renseignements publics disponibles concernant les modèles d’accréditation au Canada, ainsi qu’à une analyse documentaire sur l’efficacité de cette mesure à des fins de contrôle de la qualité, et nous avons constaté qu’aucune donnée probante n’atteste clairement l’impact de l’accréditation sur la qualité des services offerts par les fournisseurs de services.

Financement

Le ministère finance certains services en milieu résidentiel directement, et d’autres par le biais de paiements de transfert. Certains sont également financés indirectement par des organismes de placement comme les sociétés d’aide à l’enfance (SAE), par le biais de contrats conclus avec des exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien.

D’après les statistiques ministérielles transmises au Comité, environ 80 p. 100 des places disponibles au total sont financées par l’intermédiaire d’organismes de paiements de transfert, la majorité d’entre elles étant des places en famille d’accueil administrées par les SAE. Environ 17 p. 100 des places disponibles au total sont rémunérées selon un taux quotidien, et sont dans la majorité des cas destinées aux jeunes dans le secteur du bien-être de l’enfance. De plus, certaines places administrées par des centres de santé mentale pour enfants et jeunes peuvent également être achetées à un taux quotidien, typiquement par les SAE. Les places restantes sont administrées et financées directement par la Division des services de justice pour la jeunesse (six centres de garde/détention en milieu fermé) et par le Child and Parent Resource Institute (CPRI, un établissement d’évaluation et d’intervention en santé mentale).

En 2013-2014, un nouveau modèle de financement des services de bien-être de l’enfance a été mis en place par le ministère pour favoriser la réorganisation de ce système en Ontario (MSEJ, s.d.). Il octroie un financement sur la base d’une enveloppe fixe de fonctionnement des services de bien-être de l’enfance répartie entre les SAE en fonction de la part des facteurs socioéconomiques (mesures du besoin) et de volume (mesures de service) propre à chacune d’elles. Ce nouveau mode de financement est mis en œuvre sur cinq ans, et les SAE sont tenues de remettre un plan budgétaire équilibré et de le respecter. Ce modèle a été conçu en réponse à la hausse continue des dépenses par rapport au budget historique consacré à la protection de l’enfance, malgré la baisse du nombre de cas, et vise à mieux aligner les subventions et les besoins des enfants et des jeunes, des familles et des collectivités. Le budget total approuvé pour le financement des SAE s’élevait à 1, 481 milliard de dollars en 2015-2016, soit un montant sensiblement identique depuis la mise en œuvre du nouveau modèle en 2013-2014. Le ministère indique qu’il continuera à identifier les meilleures sources de données disponibles pour la détermination des facteurs socioéconomiques, et que certaines d’entre elles pourraient être modifiées dans les prochaines années. Par ailleurs, le ministère entreprendra un examen du modèle de financement avant la fin de la période de mise en œuvre quinquennale (2017-2018).

Le Comité salue les efforts importants qui ont abouti à la conception et à la mise en œuvre du modèle actuel de financement des services de bien-être de l’enfance, grâce auquel les SAE bénéficient d’une plus grande souplesse en ce qui concerne les ressources allouées aux placements en milieu résidentiel.

Dans la pratique, le Comité a dégagé lors des consultations une tendance générale en faveur de l’abandon par les SAE de leurs propres foyers de groupe, au profit de l’achat de places dans les foyers de groupe administrés par des exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien. Bien que les SAE aient souvent indiqué qu’elles jugeaient leurs propres foyers de groupe plus efficaces, on nous a fait savoir que la prise en charge en interne dans des foyers de groupe revenait plus chère, d’où cette propension à l’achat de places moins coûteuses en externe. À l’inverse, mais toujours sous le joug de considérations financières, les SAE nous ont expliqué que les services fournis en interne par une famille d’accueil sont la pratique la plus courante, même si ces mêmes services fournis en externe, plus chers, sont souvent jugés plus efficaces pour les jeunes.

Lors des consultations du Comité, les participants ont fait part de nombreuses préoccupations concernant la méthodologie de fixation des tarifs et le processus d’examen des taux. Nous avons constaté des disparités importantes concernant les taux quotidiens dans l’ensemble des secteurs, mais plus particulièrement entre les foyers de groupe dans le secteur du bien-être de l’enfance. Les intervenants ont souligné que la rémunération et l’infrastructure sont exclues du processus d’examen des taux, avec pour conséquence un personnel mal payé et une incapacité à financer les infrastructures nécessaires. Aucune disposition n’est prévue pour tenir compte des variations inflationnistes, l’inflation n’étant pas acceptée à titre de critère justifiant l’ajustement d’un taux quotidien. Il existe des mesures d’encouragement à la création de programmes, que cela se justifie ou non pour une raison impérieuse, afin de déclencher un examen des taux.

Dans les secteurs du bien-être de l’enfance et des services de santé mentale aux enfants et aux jeunes, on constate un manque de cohérence du financement et il semble peu avéré qu’un « traitement » rémunéré à un taux quotidien élevé est réellement synonyme de la prestation à valeur ajoutée d’un service nécessaire. Il est impossible de confirmer le bien-fondé des taux quotidiens élevés ou la nécessité des services fournis, en l’absence de résultats et d’indicateurs de rendement clairement définis. Dans la plupart des cas, il n’existe par ailleurs aucun moyen de valider de façon indépendante les domaines d’expertise auto-déclarés.

Sans normes claires inhérentes à la qualité des services, le Comité a constaté la faiblesse des obligations de rendre compte sur le plan financier et l’absence de mesures d’encouragement ou de désincitations financières à l’égard des exploitants visant à favoriser la prestation de services de qualité.

Le Comité a pris note des préoccupations fréquentes concernant le recours aux ententes de tarifs spéciaux qui impliquent généralement le financement d’un membre du personnel par individu. Les ententes de tarifs spéciaux sont prévues pour permettre l’octroi d’un financement supérieur au taux quotidien approuvé afin de répondre aux cas exceptionnels exigeant un soutien et une supervision supplémentaires vis-à-vis de jeunes ayant des besoins importants. Souvent, les SAE et le ministère n’ont pas une visibilité suffisante sur ces ententes pour garantir l’utilité des coûts impliqués par de telles dispositions.

Les intervenants ont fait part au Comité de l’utilisation abusive des ententes de tarifs spéciaux, comme leur maintien sur des périodes excessives et la conclusion de plusieurs ententes en vue de compenser des taux quotidiens inadaptés. Il est indispensable de faire preuve de vigilance et de surveiller rigoureusement l’utilisation de ces ententes afin d’éviter l’engagement de dépenses importantes par les SAE. Dans les cas où les SAE ont affecté un membre du personnel à cette surveillance, le Comité a pu constater que cette mesure s’était accompagnée d’économies conséquentes.

Comme évoqué précédemment, le ministère ne dispose pas encore d’un registre centralisé des places disponibles dans ses milieux résidentiels, par région ou par collectivité. À noter que la région de Toronto mène le projet pilote d’accès centralisé aux services en établissement (ACSE), qui vise à créer un registre central des places dont elle dispose. En dehors du secteur des services de justice pour la jeunesse, un manque de compréhension de l’offre et de la demande est à déplorer. La mise à disposition de ces données entre les secteurs favoriserait une approche plus intégrée et efficace en matière de planification et de financement des services. Au vu des faibles comptes et du nombre important de places en surplus dans les établissements de garde en milieu fermé et ouvert du système de justice pour la jeunesse, il faut saisir cette occasion majeure d’optimiser les ressources dans le secteur des services en milieu résidentiel en veillant à mettre à disposition le bon nombre de places pour chaque type de service, aux endroits opportuns.

Examen comparatif des compétences

Le Comité a procédé à l’examen de tous les renseignements publics disponibles concernant les modèles de gouvernance adoptés par d’autres territoires de compétence à l’échelle nationale et internationale, notamment la Colombie-Britannique, l’Alberta, le Québec, la Saskatchewan, le Manitoba, la Nouvelle-Écosse, Terre-Neuve, le Nouveau-Brunswick, la Californie, l’État de New York, le Wisconsin, le Royaume-Uni, Israël et l’Australie. Cet examen s’appuyait sur une analyse documentaire complète et sur la consultation d’informateurs clés au sein des divers territoires. Dans l’ensemble, aucun autre modèle de gouvernance n’a offert de manière claire et convaincante des données probantes favorables à sa mise en œuvre en Ontario. Bon nombre de territoires de compétence peinent à trouver le moyen d’assurer au mieux la gouvernance et la surveillance des services en milieu résidentiel pour les enfants et les jeunes, et de garantir la prestation efficace et la qualité des services fournis aux jeunes. Certaines pratiques exemplaires et prometteuses ont néanmoins été identifiées lors de cet examen, et ont éclairé quelques­unes des recommandations du Comité. Par exemple, la centralisation des normes et des renseignements relatifs aux placements semble favoriser une meilleure surveillance du système de services, et l’élaboration des normes et des évaluations du point de vue des enfants et des jeunes offre un moyen constructif d’appuyer l’assurance de la qualité.

Le Comité s’est également penché sur des exemples locaux, dont le secteur des soins de longue durée (ministère de la Santé et des Soins de longue durée) et le secteur de la garde d’enfants (ministère de l’Éducation) en Ontario. Ces derniers servent des populations vulnérables dans un milieu résidentiel ou un centre de soins semblable à celui des services en milieu résidentiel pour les enfants et les jeunes, et ont instauré des structures de gouvernance et des cadres réglementaires jugés modernes. Ils appliquent tous deux des pratiques régies par la loi, que le Comité considère comme exemplaires et qui ont influé sur ses recommandations en matière de gouvernance.

Le Comité a également étudié de nombreux rapports précédents portant sur les services en milieu résidentiel de l’Ontario publiés au cours de la dernière décennie et constaté que leurs conclusions étaient remarquablement en accord avec les siennes. Le rapport Bay (2006), le Plan directeur visant un changement fondamental du système de bien-être de l’enfance de l’Ontario (2013) et We Are Your Sons and Daughters (2007) ont tous formulé des recommandations sur les thèmes de la surveillance, de la responsabilisation, de la prestation des services et du financement, fondées sur l’identification de problèmes de fond très similaires à ceux observés par le Comité. Tous ces rapports ont mis en exergue des recommandations générales visant à renforcer la surveillance et la responsabilisation au sein du ministère. Le Comité a également constaté la présence systématique de recommandations portant spécifiquement sur l’amélioration du processus de délivrance des permis par le biais d’inspections non annoncées et de stratégies d’exécution progressive, sur l’application plus cohérente des normes et sur l’élaboration d’un cadre de reddition de comptes fondé sur la qualité.

Sur les thèmes de la surveillance et de la responsabilisation, le rapport Bay (2006) recommandait au ministère d’instaurer une approche plus uniforme en matière de gouvernance et de responsabilisation et d’envisager un examen de tous les outils actuellement utilisés afin de déterminer comment les renforcer en clarifiant les mécanismes de reddition de comptes, les attentes et les exigences en matière de production de rapports. Il recommandait un examen du processus de délivrance des permis, des dispositifs de passation des contrats et de la production de rapports financiers. Le rapport Bay (2006) recommandait en outre l’élaboration d’un outil plus efficace de délivrance des permis afin de mieux assurer la prestation de services en milieu résidentiel de qualité. Il précisait qu’une possibilité serait d’inclure des stratégies d’exécution progressive et des mesures d’encouragement en faveur de la qualité, ou de prévoir l’octroi de plus grands pouvoirs en matière de délivrance et de retrait des permis. D’autres mesures progressives intermédiaires, comme l’utilisation plus efficace des inspections aléatoires, pouvaient aussi être mises en œuvre.

Le Plan directeur visant un changement fondamental du système de bien-être de l’enfance de l’Ontario (2013) faisait écho à ces recommandations, appelant le ministère à améliorer la supervision pour s’assurer que les enfants et les jeunes reçoivent des services uniformes et de haute qualité à l’intérieur d’un cadre clair d’accréditation et de reddition de comptes. Il incitait le ministère à envisager d’autres méthodes de surveillance comme les inspections non annoncées. Le rapport de l’examen de la LSEF (2015a) formulait également des recommandations en matière de surveillance et de reddition de comptes, soulignant la nécessité d’une plus grande uniformité dans l’application des normes, quelle que soit la situation géographique, au moyen d’un système plus solide d’inspection et d’exécution comprenant des visites inopinées plus fréquentes. Il proposait également que les ressources externes rémunérées soient soumises à un système beaucoup plus rigoureux de contrôle, d’inspection, d’évaluation et/ou d’examen.

Outre les recommandations relatives à la délivrance des permis, les rapports précédents citaient également la création d’un site Web public regroupant les renseignements ayant trait aux services en milieu résidentiel à titre de mesure essentielle pour améliorer la surveillance et la responsabilisation. Le rapport Bay (2006) suggérait qu’un inventaire des services en milieu résidentiel soit dressé et mis à la disposition du public pour servir de base à un registre central des places disponibles dans chaque région de la collectivité, invoquant que cela faciliterait l’instauration d’une approche plus intégrée en matière de planification des services et permettrait d’étayer les décisions de placement. Le rapport de l’examen de la LSEF (2015a) recommandait également la reddition publique de comptes sur la qualité, la sécurité, la conformité et d’autres mesures de rendement, à l’appui d’attentes plus claires et plus transparentes en matière de rendement.

Divers rapports formulaient également des recommandations quant aux moyens de prendre en compte la qualité dans les cadres et les mécanismes de surveillance et de reddition de comptes, mais aucune approche cohérente n’est ressortie de leur analyse. Le rapport Bay (2006) axe ses recommandations sur les premiers stades avec une répartition des rôles et des responsabilités touchant la qualité entre le ministère et les fournisseurs de services, suggérant qu’un rôle majeur du ministère pourrait consister à élaborer des normes de soins, des indicateurs de la qualité et des résultats. We Are Your Sons and Daughters (2007) se penche sur la qualité d’un point de vue opérationnel, en recommandant la création d’un organisme de réglementation chargé d’élaborer et d’appliquer des normes de soins axées sur la qualité dans tous les services offerts en milieu résidentiel. Le rapport de l’examen de la LSEF (2015a) aborde quant à lui la notion d’amélioration continue de la qualité, en lieu et place du maintien de normes minimales.

Enfin, les rapports précédents ont également émis des avis sur le financement des services en milieu résidentiel, mais aucune recommandation ne porte sur un nouveau modèle de financement. Le rapport Bay (2006) et le rapport de l’examen de la LSEF (2015a) soulignent toutefois un manque d’uniformité concernant l’approche de fixation des tarifs et l’impact des taux quotidiens entre les régions, et suggèrent fortement la réalisation d’un examen à cet égard. Les deux rapports envisagent également d’assujettir les taux quotidiens à une évaluation comme la mesure du besoin ou du rendement.