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Surveillance

Le ministère n’a pas mis en place de mécanisme global de gouvernance applicable aux services en milieu résidentiel. D’un point de vue administratif, les services en milieu résidentiel font partie des nombreuses fonctions confiées à trois divisions distinctes, parmi un vaste éventail de responsabilités : Élaboration des politiques et conception des programmes, Prestation des services, et Services de justice pour la jeunesse.

À son tour, la responsabilité en matière de surveillance et de responsabilisation des services en milieu résidentiel est transférée à l’échelon opérationnel et endossée par cinq bureaux régionaux. En outre, au sein de la Division des services de justice pour la jeunesse, la Direction des établissements directement administrés par les Services de justice pour la jeunesse supervise les six établissements de garde et de détention en milieu fermé du ministère, mais ses responsabilités ne prévoient pas la surveillance des 14 établissements de garde/détention en milieu fermé administrés par des organismes de paiements de transfert, ni des 41 établissements de garde en milieu ouvert administrés par des organismes de paiements de transfert (y compris les deux établissements de garde en milieu ouvert qui deviendront des établissements de réintégration et l’établissement coadministré avec le ministère de la Santé et des Soins de longue durée pour la prise en charge des dépendances). Trois de ces établissements sont à but lucratif.

L’activité des organismes de paiements de transfert est surveillée par les cinq bureaux régionaux, auxquels est également confiée la gestion des contrats des services en milieu résidentiel au sein de leurs propres régions, même s’ils jugent qu’ils ont une autorité limitée sur ce plan, en particulier à l’égard des exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien. Les bureaux régionaux ont indiqué avoir un certain degré de confiance dans l’exercice de leur autorité et dans leur visibilité sur les services assurés par les fournisseurs dans le cadre d’ententes redditionnelles de paiements de transfert. Leur confiance en la matière était moindre à l’égard des exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien, en l’absence d’ententes redditionnelles.

D’après les avis recueillis par le Comité auprès du personnel ministériel et de nombreux intervenants, on observe d’importantes différences entre les régions en ce qui concerne les pratiques et la surveillance exercée dans le cadre des services en milieu résidentiel pour les enfants et les jeunes. Dans certains cas, les exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien possèdent des foyers dans plusieurs régions, d’où le risque d’une surveillance mal coordonnée entre plusieurs bureaux régionaux qui n’ont pas de « vision d’ensemble ». Un manque de cohérence a été constaté sur le plan de la communication et du partage d’information entre les bureaux régionaux, et parfois également entre les bureaux régionaux et l’administration centrale. Les bureaux régionaux nous ont fait savoir que l’exercice de leur surveillance n’était pas optimal en l’absence de mécanisme administratif intégré en matière de gouvernance des services en milieu résidentiel.

Un obstacle majeur à la surveillance réside dans le fait qu’il n’existe aucun moyen pratique de compter le nombre de places disponibles à l’échelon provincial et régional, assorti d’une compréhension connexe de la typologie des services associés à ces places (voir le chapitre 5 consacré aux données et renseignements). La Division des services de justice pour la jeunesse dispose de données relatives aux établissements de garde/détention en milieu ouvert et fermé relevant de sa compétence, notamment en ce qui concerne la capacité, les comptes et le taux d’utilisation. Le ministère a indiqué qu’il travaille actuellement à la mise en place de renseignements consolidés similaires concernant le nombre et le type de places disponibles ainsi que les fournisseurs de services en milieu résidentiel par région dans les domaines du bien-être de l’enfance et de la santé mentale des enfants et des jeunes. Le Comité s’est effectivement vu remettre une carte illustrant les foyers de groupe et les familles d’accueil par région pour l’année 2014. La mise à profit de cet inventaire permettra au ministère de planifier la capacité et la configuration des services requis. Une analyse de l’offre et de la demande est nécessaire pour veiller à la bonne répartition des ressources. Cela permettra également au ministère de calculer plus justement les investissements à consacrer à chaque secteur des services en milieu résidentiel, en évaluant comment les places en surplus dans les établissements de garde en milieu ouvert peuvent être utilisées de façon optimale (voir le chapitre 7 consacré à la justice pour la jeunesse).

Certaines préoccupations ont été évoquées quant au manque de clarté et de compréhension mutuelle entre tous les acteurs en ce qui concerne la responsabilisation, d’où le flou qui règne parfois, en particulier lorsqu’il s’agit de résoudre des problèmes de qualité des services au sein du système de services en milieu résidentiel de la province. D’après les témoignages recueillis par le Comité, diverses sociétés d’aide à l’enfance (SAE) supposent que le ministère exige la reddition de comptes sur la qualité des services fournis dans les foyers de groupe et les familles d’accueil dans le cadre de son processus de délivrance des permis, alors que le ministère considère qu’il incombe aux sociétés d’aide à l’enfance de contrôler la qualité des services offerts par les fournisseurs sous contrat avec elles.

Les sociétés d’aide à l’enfance se sont estimées plutôt confiantes dans leur capacité à évaluer la qualité dans les foyers qu’elles administrent (familles d’accueil et foyers de groupe) et auprès d’un certain nombre de ressources auxquelles elles font fréquemment appel dans leur territoire de compétence. Leur confiance était moindre quant à leur visibilité sur les exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien et sur les centres de santé mentale pour enfants et jeunes, au vu de leur capacité limitée à inspecter ou à surveiller ces milieux résidentiels. De l’avis des SAE, la délivrance des permis est le seul levier dont dispose la province à l’égard des exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien. Dans certains cas, les sociétés d’aide à l’enfance (généralement les plus grandes) s’efforcent d’évaluer la qualité des services en affectant un employé à l’assurance de la qualité et à la mesure des résultats (bien que ce poste ne soit pas dédié exclusivement aux services en milieu résidentiel). Le Comité a également recueilli plusieurs bons exemples illustrant le regroupement de plusieurs SAE au sein d’un modèle de services partagés (par exemple, dans la région du grand Toronto) afin de se répartir les tâches d’inspection des programmes. Il a été constaté que la réalisation d’inspections par le ministère dans le cadre de la délivrance des permis et d’inspections par les SAE était parfois redondante et que le ministère pouvait obtenir des gains d’efficacité en étendant ses inspections à des fins d’évaluation de la qualité.

Les petites sociétés d’aide à l’enfance nous ont fait savoir qu’elles manquaient de ressources pour exercer cette fonction et qu’elles « espéraient » que le ministère veille à la qualité par le biais de son processus de délivrance des permis. Comme nous en discuterons dans la partie « Responsabilisation », ce point s’avère problématique, car il a été répété maintes fois au Comité que la qualité n’est pas évaluée à ce stade.

La fonction de surveillance du ministère pâtit également du manque de données exploitables et/ou de l’absence d’analyses performantes des sources d’information existantes. Le Comité se réjouit de souligner que des cadres de mesure du rendement ont été élaborés pour les secteurs du bien-être de l’enfance et de la justice pour la jeunesse. Toutefois, il reste difficile de déterminer si l’application de ces outils suffira à résoudre les problèmes de gouvernance et de qualité des services identifiés lors de nos consultations. À l’appui de cette préoccupation, l’examen de la vérificatrice générale de l’Ontario (2015) a constaté que, malgré la nécessité évidente de mieux évaluer les résultats à la sortie du système de bien-être de l’enfance, le ministère « ne dispose pas de renseignements suffisants pour surveiller le rendement du programme des services de protection de l’enfance », notant en outre que les données associées aux nouveaux indicateurs établis « ne lui permettent pas de surveiller et d’évaluer de façon adéquate » le rendement. Ce point est approfondi dans le chapitre 5 consacré aux données et renseignements.