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Problèmes de fond

Accès à l’information

On dénombre plus de 600 fournisseurs de services en milieu résidentiel à travers l’Ontario, et pourtant il n’existe actuellement aucun mécanisme à l’échelle provinciale permettant aux usagers potentiels et aux organismes de placement d’obtenir des renseignements à propos de ces services. Le ministère administre directement divers services en milieu résidentiel (dont certains établissements de garde et de détention du système de justice pour la jeunesse et le Child and Parent Resource Institute), mais il verse également des paiements de transfert à des organismes communautaires comme les sociétés d’aide à l’enfance pour assurer la prestation, entre autres, de services en milieu résidentiel. Certains organismes de paiements de transfert responsables du placement d’enfants en milieu résidentiel administrent en interne leurs propres ressources en milieu résidentiel, tandis que d’autres exploitent des ressources externes rémunérées (RER) pour offrir des services en milieu résidentiel. Pour accroître encore la complexité du système de services, certains organismes communautaires utilisent les deux modes de prestation, en interne et en externe.

Les sociétés d’aide à l’enfance sont des organismes de paiements de transfert responsables de la prise en charge des enfants et des jeunes ayant besoin de protection. Le Comité a entendu parler des difficultés rencontrées par les sociétés d’aide à l’enfance pour trouver les services en milieu résidentiel adéquats et pour s’assurer que ces services sont de haute qualité et répondent bien aux besoins particuliers propres à chaque enfant et à chaque jeune. La situation s’est avérée particulièrement complexe dans le cas des sociétés d’aide à l’enfance ayant principalement recours aux services en milieu résidentiel offerts par des ressources externes rémunérées. Dans certains cas, les sociétés d’aide à l’enfance ont cherché à obtenir des gains d’efficacité en partageant l’information relative à la qualité des services en milieu résidentiel fournis en externe. Prenons l’exemple des sociétés d’aide à l’enfance de la région du grand Toronto qui ont conçu et mis en œuvre un outil commun d’évaluation des fournisseurs de services en milieu résidentiel de type RER. Cet outil permet le partage d’information concernant la philosophie des programmes offerts par les RER, les groupes de clients servis, les niveaux de dotation en personnel, les incidents graves, et les résultats obtenus par les enfants et les jeunes à l’issue de la prise en charge. D’autres sociétés d’aide à l’enfance font appel à des responsables conjoints de l’assurance de la qualité, ce qui peut faciliter le partage de pratiques exemplaires aux fins de l’analyse des données relatives aux enfants recevant des services.

Outre les paiements de transfert versés aux organismes de bien-être de l’enfance, le MSEJ octroie actuellement des paiements de transfert à plus de 400 organismes fournissant des services en lien avec la santé mentale des enfants et des jeunes, dont des services en milieu résidentiel dans certains cas. Les enfants, les jeunes et leurs aidants peuvent accéder aux services de santé mentale et de prise en charge des besoins particuliers complexes financés par le ministère en communiquant directement avec les fournisseurs de services ou en obtenant une recommandation auprès d’une école ou d’un autre professionnel offrant des services de santé ou des services sociaux. L’accès aux services en milieu résidentiel pour les jeunes ayant des besoins en santé mentale est géré par le biais de comités communautaires où sont représentés les fournisseurs de services de santé mentale aux enfants et aux jeunes, les organismes locaux de bien-être de l’enfance et d’autres organismes de services à la personne, dont les hôpitaux locaux. Dans la région du grand Toronto, par exemple, ce mécanisme est désigné par le terme d’accès centralisé aux services en établissement (ACSE). Comme c’est le cas pour la plupart des comités communautaires gérant un point d’accès centralisé aux services de santé mentale en milieu résidentiel, seuls les professionnels et les organismes de services à la personne, dont les écoles, sont habilités à formuler des recommandations permettant de bénéficier de l’ACSE. En dehors de ce processus, aucune liste ne décrit tous les fournisseurs de services de santé mentale offrant des programmes en milieu résidentiel, avec à l’appui des renseignements détaillés sur le type et la qualité des services fournis. L’information relative aux fournisseurs de services de santé mentale devrait être rendue plus accessible grâce au travail des organismes responsables et à la page Web « Options de soins de santé » ( https://www.ontario.ca/ locations/health/index.php?lang=fr ) récemment mise à jour. Toutefois, ces ressources fournissent des renseignements généraux et n’aident pas spécifiquement les familles à accéder aux services en milieu résidentiel.

Concernant les jeunes ayant des besoins particuliers complexes, le ministère finance des organismes de paiements de transfert chargés de coordonner les services et d’offrir une relève dans certains cas. Ce système étant complexe à appréhender, les parents nous ont indiqué avoir d’énormes difficultés à trouver des services en milieu résidentiel, certains ayant fini par se tourner vers les sociétés d’aide à l’enfance pour obtenir des services de protection malgré l’absence de préoccupations en la matière, à défaut de pouvoir accéder à des services en milieu résidentiel plus appropriés. Cette question, déjà mise en avant dans un rapport de l’ombudsman publié en 2005, a été évoquée lors de nos consultations dix ans plus tard (Ombudsman Ontario, 2005). À l’image de la situation observée dans les secteurs du bien-être de l’enfance et de la santé mentale des enfants et des jeunes, les enfants et les jeunes ayant des besoins particuliers ainsi que leurs familles n’ont pas suffisamment de renseignements à disposition concernant les options de services en milieu résidentiel.

Dans le document Améliorer les services en établissement pour les enfants et les jeunes en Ontario : Un plan d’action publié en 2007, le ministère s’engageait à améliorer l’accès aux renseignements sur les services en milieu résidentiel grâce à l’élaboration d’un site Web public « où les organismes, les familles et le personnel du ministère pourront trouver une base de données centralisée, fiable et crédible » (MSEJ, 2007, p. 4). À la suite de ce plan d’action publié en 2007, le ministère a entamé l’élaboration d’un site Web public à l’échelle de la province qui constituerait « un point central d’accès à l’information sur les programmes de services précis en établissement », mais malheureusement, ce dernier n’est pas opérationnel (MSEJ, 2007, p. 4). Les familles et les fournisseurs de services peuvent consulter des renseignements concernant les services de relève offerts par les organismes financés par le ministère des Services sociaux et communautaires et par le ministère des Services à l’enfance et à la jeunesse sur un site Web central ( respiteservices.com ), ce qui va dans le bon sens.

Les limites d’accès à l’information relative aux services en milieu résidentiel sont en partie le fruit des différents parcours empruntés pour bénéficier de ces services. L’accès aux services en milieu résidentiel en Ontario dépend largement de la façon dont la nécessité d’un placement hors du domicile est identifiée (bien-être de l’enfance, justice pour la jeunesse, santé mentale, besoins particuliers complexes), de la région dans laquelle vit le jeune et du mécanisme de financement en place (organismes directement administrés, organismes de paiements de transfert ou ressources externes rémunérées). Certaines ressources sont accessibles par l’intermédiaire de sources multiples. Par exemple, les parents, les organismes de bien-être de l’enfance et même les organismes extraprovinciaux peuvent accéder directement aux services offerts par des RER, dès lors qu’ils sont en mesure de couvrir les coûts correspondants. Les services administrés par des organismes de bien-être de l’enfance ou les services de justice pour la jeunesse, entre autres, sont en général accessibles uniquement par l’intermédiaire des systèmes correspondants. Ainsi, chaque point d’entrée détient sa propre liste de ressources. Les différences observées en ce qui concerne les mandats, les modèles de financement et les structures de gouvernance expliquent bien souvent pourquoi l’accès à certains services en milieu résidentiel est restreint; les établissements de garde/détention, par exemple, prévoient une admission par l’intermédiaire du système de justice pour la jeunesse, sur ordonnance d’un tribunal. Toutefois, ces restrictions ne signifient pas que les renseignements concernant la nature, le type et la qualité des services en milieu résidentiel de la province ne peuvent pas être mis plus facilement à la disposition des usagers potentiels de ces services.

L’accès aux services et aux renseignements connexes a été classé parmi les problèmes les plus importants à résoudre dans plusieurs rapports précédents. Tout au long de nos consultations, l’accès a également été identifié comme un problème majeur, en particulier au regard du manque de ressources de placement dans certains territoires de compétence ou du manque d’options offertes aux jeunes ayant des besoins particuliers complexes. L’accès aux renseignements relatifs aux ressources vient étayer l’instauration d’un modèle transparent axé sur le client qui donne aux jeunes et aux familles un contrôle accru sur les décisions difficiles qui doivent souvent être prises dans le cadre des placements hors du domicile. Si cet accès à l’information ne résout pas nécessairement le manque de capacité et de ressources, la consultation plus facile des renseignements couvrant l’ensemble du réseau provincial de fournisseurs de services peut contribuer (1) à améliorer l’accès des usagers à des ressources dont ils n’auraient pas eu connaissance par ailleurs, (2) à identifier les lacunes et les chevauchements pour favoriser une planification plus efficace des ressources, et (3) à identifier les obstacles entravant l’accès aux services sous-utilisés.

Ce besoin d’information va au-delà du simple fait de connaître les services en milieu résidentiel qui existent dans la province. Les usagers des services profiteraient grandement de la mise à disposition de renseignements détaillés concernant les programmes offerts dans le cadre de divers services en milieu résidentiel, le groupe de clients visé, les certifications du personnel et des gestionnaires, et les expériences et résultats des clients précédents. Cela leur permettrait de comprendre la qualité et la spécialisation des nombreux fournisseurs de services en milieu résidentiel, et d’avoir plus de chances de mettre l’enfant ou le jeune en relation avec le bon service en milieu résidentiel. Lors de nos consultations, nous avons découvert les difficultés rencontrées par les familles et les organismes communautaires pour trouver les ressources en milieu résidentiel adaptées aux besoins uniques des enfants et des jeunes.

Suivi des tendances et des résultats

Pour assurer la surveillance efficace de quelque 600 fournisseurs de services en milieu résidentiel à travers l’Ontario, il est indispensable d’avoir la capacité (1) de garantir que chacun d’entre eux respecte les normes provinciales de qualité des services (voir le chapitre 3 consacré à la qualité des services) et (2) de faire le suivi des tendances inhérentes aux services et de contrôler les résultats pour déterminer de manière globale si les services en milieu résidentiel offrent un soutien efficace aux jeunes. Si le secteur de la justice pour la jeunesse et certains fournisseurs de services publient des renseignements donnant une idée des parcours d’accès aux services et des résultats, il reste néanmoins impossible à l’heure actuelle de déterminer dans quelle mesure le modèle et le système de prestation en vigueur répondent effectivement aux besoins des enfants et des jeunes recevant des services en milieu résidentiel en Ontario.

La province ne dispose pas de renseignements fiables et facilement consultables lui permettant de répondre aux questions les plus élémentaires, par exemple : quelle est la répartition par âge et par sexe des jeunes admis dans le système de services en milieu résidentiel? Observe-t-on des tendances en ce qui concerne les admissions et les départs des jeunes qui se déclarent autochtones? Quel est le nombre moyen de changements de placement des jeunes pendant leur prise en charge? Où vont les jeunes lorsqu’ils quittent les services en milieu résidentiel? Quels résultats les enfants et les jeunes recevant des services obtiennent-ils en matière d’éducation ou sur d’autres plans? Même lorsqu’une collecte de données en la matière est effectuée, les données ne sont pas gérées et analysées de façon à éclairer ces zones d’ombre.

La réponse à ces questions, parmi tant d’autres, exige la mise en place d’une approche globale et intégrée permettant de recueillir au fil du temps des données émanant des secteurs du bien-être de l’enfance, de la santé mentale des enfants et des jeunes, de la justice pour la jeunesse et des besoins particuliers complexes. Cela implique également d’étudier les sources de données existantes pour trouver les moyens d’optimiser l’utilité de ces sources en créant des bases de données conviviales et faciles à analyser afin d’obtenir à la fois des réponses simples et descriptives et des analyses longitudinales et à plusieurs niveaux plus complexes. Cet exercice visant à transformer les sources de données existantes en ensembles de données riches et exploitables doit s’inscrire dans un contexte de collaboration entre les secteurs, afin d’évoluer vers des approches intersectorielles comparables permettant de répondre aux questions essentielles concernant les enfants et les jeunes pris en charge, mais aussi la qualité des services offerts en milieu résidentiel.

La reddition de comptes est actuellement limitée en ce qui concerne les tendances inhérentes aux services, la qualité des fournisseurs de services et les résultats des enfants et des jeunes en Ontario. Les données disponibles au sujet des enfants recevant des services en milieu résidentiel se présentent généralement sous la forme d’états des lieux à un instant T, offrant peu de renseignements sur leur cheminement dans le temps. Les données de tendance parfois disponibles remontent uniquement sur quelques années, rendant ainsi difficile toute évaluation de l’impact des changements cumulatifs. Les données sont rarement représentatives de la population des enfants recevant des services en milieu résidentiel dans tous les secteurs et il n’existe aucun moyen de suivre les jeunes d’un secteur à l’autre. Les méthodes d’échantillonnage aléatoires, qui permettent d’optimiser la représentativité tout en limitant les coûts et le temps associés à la recherche à l’échelle des populations, ne sont pas communément employées dans les secteurs du bien-être de l’enfance, de la justice pour la jeunesse, de la santé mentale des enfants et des jeunes et des besoins particuliers complexes. Enfin, les problèmes de fiabilité et de validité des données sont rarement évoqués dans les rapports sur les services en milieu résidentiel, et leurs analyses présentent rarement une explication claire des méthodes de recherche et des limites qui leur sont associées.

La province ne recueille pas de façon systématique les renseignements importants permettant de vérifier la sécurité et le bien-être des jeunes recevant des services en milieu résidentiel. Le MSEJ et les fournisseurs de services en milieu résidentiel n’ont pas non plus adopté une méthode uniforme permettant de rendre des comptes publics sur d’autres questions importantes touchant les enfants et les jeunes pris en charge (services, traitement, garde/détention), notamment la scolarisation, les amis, les compétences, les adultes et les relations jouant un rôle important, et la satisfaction à l’égard des services. Même les renseignements démographiques et les données sur les services qui existent, aussi élémentaires soient-ils, ne sont pas pleinement consultés et analysés.

Sources de données prometteuses

Il existe un nombre croissant de sources prometteuses de données cliniques et de données administratives potentiellement utiles en Ontario. Nous dressons ci-dessous une liste de ces sources de données, accompagnée d’un bref descriptif et d’une étude sommaire de leurs points forts et de leurs limites.

Capacité d’analyse limitée

Nous avons constaté qu’une quantité massive de renseignements fragmentés est recueillie au sujet des enfants et des jeunes et de leurs placements, mais que personne ne possède le mandat ou l’infrastructure d’analyse nécessaire pour les synthétiser. Chaque initiative de collecte des données est visiblement menée de manière indépendante, sans coordination les unes avec les autres. En outre, aucun effort n’est entrepris pour élaborer une approche systématique de recherche et d’analyse permettant de réduire le chevauchement, d’optimiser l’efficacité et de veiller à la collecte de données de la meilleure qualité possible.

Innovation et pratiques fondées sur des données probantes

Si la capacité de faire le suivi des tendances inhérentes aux services et de contrôler les résultats est la clé de voûte de tout système efficace de prestation de services, il ne suffit pas de remonter les renseignements recueillis à propos de chaque service et de chaque usager pour obtenir une réponse appropriée à toutes les questions. La réalisation de travaux d’évaluation faisant le suivi d’échantillons sélectionnés d’usagers des services peut produire une mine de renseignements qualitatifs et quantitatifs détaillés capables d’orienter l’élaboration d’approches innovantes et de favoriser la mise en œuvre de programmes fondés sur des données probantes. L’absence d’analyse indépendante des données disponibles concernant les services est déplorée. Les renseignements sont généralement fournis, analysés et présentés par les fournisseurs de services eux-mêmes.

L’emploi de pratiques fondées sur des données probantes n’est pas uniforme au sein du système de services en milieu résidentiel de l’Ontario et, même lorsque de telles pratiques sont en vigueur, leur impact à long terme fait l’objet d’un suivi limité. On recense plusieurs exemples d’initiatives de recherche utilisant des approches de haute qualité en matière de collecte des données et de suivi à plus long terme, comme les essais cliniques de la thérapie multisystémique (TMS) qui sont le fruit des efforts conjugués des services à l’enfance d’Ottawa, du comté de Simcoe, de Mississauga et de London (Leschied & Cunningham, 1999). Il est nécessaire de mener davantage d’évaluations collaboratives de qualité pour mesurer l’impact des services en milieu résidentiel sur les résultats obtenus par les enfants et les jeunes.

Examen comparatif des compétences

Divers modèles sont mis en œuvre dans différents territoires de compétence, que ce soit par des unités gouvernementales spécialisées, des organismes autonomes du gouvernement ou des centres de recherche installés dans des universités. Trois exemples sont décrits en détail ci-dessous.