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Problèmes de fond

En Ontario, la loi n’impose actuellement aucun titre de compétences en amont pour le personnel offrant des services en milieu résidentiel dans des foyers de groupe (hors établissements de garde en milieu fermé directement administrés du système de justice pour la jeunesse) ou dans des familles d’accueil. Les services en milieu résidentiel (hors services de garde du système de justice pour la jeunesse) peuvent embaucher quiconque satisfait à la vérification des antécédents en vue d’un travail auprès de personnes vulnérables (uniquement exigée au moment de l’embauche) et dispose de la capacité requise pour répondre à une série d’exigences imposées en matière d’orientation et de formation, indépendamment de ses titres de compétences.

La période d’orientation et de formation continue en cours d’emploi du personnel offrant des services en milieu résidentiel dans des foyers de groupe (hors établissements de garde en milieu fermé directement administrés) est très peu réglementée, à l’exception des exigences de certification annuelle ou trisannuelle obligatoires suivantes :

Unanimement, les précédents examens, rapports, enquêtes et autres études des services en milieu résidentiel de l’Ontario ont jugé que la qualité de la dotation en personnel, sur le plan de la formation initiale et en cours d’emploi, était inadaptée. En 2006, le rapport de The Bay Consulting Group précisait :

La présence de personnel ayant une formation appropriée a fait figure d’élément essentiel sur le plan de la qualité des services et il a été jugé que ce domaine souffrait d’un manque d’harmonisation entre les programmes et les services […]. La formation a été constamment citée comme un volet nécessitant une attention particulière et une mise à niveau afin de garantir que le personnel est apte à gérer les besoins complexes des pensionnaires. […] Certains fournisseurs de services (notamment les ressources externes rémunérées et les organismes de paiements de transfert) ont un rôle à jouer dans la définition des attentes et des normes en matière de formation continue du personnel des fournisseurs de services en milieu résidentiel. [Traduction libre]

Ce rapport préconisait en outre que le MSEJ « définisse clairement des exigences de qualité afin d’aider à forger les critères régissant la dotation en personnel, comme les compétences et la formation. Un soutien financier pourrait s’avérer nécessaire, en particulier au regard des niveaux de rémunération. » [Traduction libre] (p. 83).

En 2006 également, le MSEJ a publié le document Une responsabilité partagée - Cadre stratégique ontarien des services de santé mentale aux enfants et aux jeunes, lequel inscrivait parmi les priorités essentielles le renforcement des ressources humaines dans tous les milieux résidentiels offrant des services de santé mentale aux enfants et aux jeunes et de lutte contre les dépendances. La Stratégie ontarienne globale de santé mentale et de lutte contre les dépendances, Esprit ouvert, esprit sain, publiée en 2011 pour faire suite à Une responsabilité partagée, évoquait à nouveau la formation, ainsi que la création « [de] choix et [de] cheminements de carrière attrayants pour les personnes qui travaillent dans le domaine de la santé mentale et de la lutte contre les dépendances », à titre d’orientations stratégiques importantes.

Le Plan directeur visant un changement fondamental du système de bien-être de l’enfance de l’Ontario, publié en 2013 en réponse au rapport Le livre de ma véritable histoire produit par des jeunes en collaboration avec l’intervenant provincial en faveur des enfants et des jeunes, insiste sur l’acquisition de compétences et sur les besoins connexes en matière d’éducation et de formation. Ce plan directeur stipule les compétences que doivent posséder les aidants (et d’autres professionnels) (p. 13), et dans le contexte plus précis des services en milieu résidentiel, il juge absolument prioritaire que le personnel suive une formation appropriée et possède les qualifications voulues (p. 25).

Dans le cadre d’un examen des données probantes relatives aux pratiques exemplaires des services en milieu résidentiel, le Centre d’excellence de l’Ontario en santé mentale des enfants et des adolescents (2013) a identifié un éventail d’approches étayées par des données de recherche, lesquelles accordent toutes une importance particulière aux qualifications et à la formation continue du personnel en cas de situations complexes, dont les services tenant compte des traumatismes, les programmes centrés sur le développement, les programmes complets et intégrés, et les programmes fondés sur les relations. Parmi les modèles appuyés par des données probantes figurent Positive Peer Culture, Sanctuary®, Stop-Gap et Teaching Family (pp. 7-8).

Foster Parents Society of Ontario (2015), Santé mentale pour enfants Ontario (2016) et plusieurs grands organismes de paiements de transfert comme Kinark Child and Family Services (2015), le Centre Roberts-Smart (2015) et le Bureau des services à la jeunesse (2015) ont tous mis en lumière l’utilisation croissante de pratiques fondées sur des données probantes dans les services en milieu résidentiel, et la complexité majeure du travail quotidien dans ce contexte. En conséquence, ils ont tous classé le perfectionnement, la formation et l’éducation du personnel au rang de priorités essentielles.

Les travaux de recherche et divers rapports et documents multiplient les déclarations quant à l’importance de la formation initiale et du perfectionnement professionnel en cours d’emploi. Whenan, Oxlad et Lushington (2009) ont démontré que la formation des aidants avant et pendant la prestation des services est l’un des indicateurs les plus importants du bien-être de ces derniers. D’après plusieurs études, les travailleurs des foyers de groupe ont la lourde tâche de trouver le juste équilibre entre contrôle modéré, thérapie et participation communautaire pour obtenir les meilleurs résultats chez les enfants et les jeunes sur le plan du développement comportemental. Pour atteindre un tel équilibre, les travailleurs doivent avoir la formation et les compétences voulues, et bénéficier de soutiens adaptés (Knorth, Zandberg, Harder & Kendrick, 2008). Gharabaghi (2009) met en évidence les énormes écarts en termes de formation parmi les fournisseurs de services en milieu résidentiel du secteur privé de l’Ontario, et souligne le fait que la plupart des formations en santé mentale des enfants et des jeunes et en bien-être de l’enfance ne sont pas centrées sur la notion d’espace vital dans le contexte de la prestation des services en milieu résidentiel.

Si les centres de santé mentale pour enfants et jeunes et les sociétés d’aide à l’enfance investissent beaucoup plus d’argent dans la formation que les ressources externes rémunérées, cette formation est principalement axée sur les pathologies cliniques et les problématiques du système, et non sur les compétences requises pour faire face à la réalité quotidienne et aux expériences des enfants et des jeunes recevant des services en milieu résidentiel. [Traduction libre] (p. 175)

Dans une autre étude, Gharabaghi (2010) a passé en revue les événements de formation au sein de 130 programmes de groupe en milieu résidentiel dans les secteurs de la santé mentale des enfants et des jeunes, du bien-être de l’enfance et des services en milieu résidentiel privés en Ontario. Si l’auteur a recensé des programmes de formation continue ayant trait à des troubles ou pathologies spécifiques, ainsi qu’à des procédures liées à la sécurité, les occasions de formation portant sur les alliances thérapeutiques, le travail d’équipe, le travail en milieu résidentiel, les dynamiques familiales et le rôle parental, entre autres thèmes, se sont révélées très rares (p. 99).

Le Comité a posé des questions concernant les ressources humaines au cours du processus de consultation, et a reçu une rétroaction à ce sujet de la part de tous les échelons du système de services en milieu résidentiel, notamment des jeunes, du personnel de première ligne, des superviseurs, des gestionnaires de niveau intermédiaire et des dirigeants. Les participants, tous secteurs confondus, ont massivement fait état de leurs préoccupations quant à la difficulté d’attirer du personnel très qualifié en raison des conditions d’emploi moins avantageuses par rapport aux services hors milieu résidentiel comme les écoles et les hôpitaux, et de le garder au vu des occasions limitées en matière de formation et de perfectionnement professionnel et des processus de mobilité de carrière peu systématiques. Les programmes de groupe en milieu résidentiel dans les collectivités du Nord et dans les régions rurales, en particulier, peinent à attirer un personnel qualifié.

Les participants ont évoqué à maintes reprises les inégalités observées sur le plan de la rémunération du personnel offrant des services en milieu résidentiel, selon qu’il travaille dans des programmes directement administrés, financés par des organismes de paiements de transfert ou administrés par des exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien. La rémunération horaire dans le secteur public (santé mentale des enfants et des jeunes et bien-être de l’enfance) est parfois jusqu’à trois fois supérieure à celle octroyée dans le secteur privé où elle avoisine, et ne dépasse parfois pas, le salaire minimum. Les avantages sociaux sont rares dans le secteur privé, certains fournisseurs de services ne couvrant pas les congés de maladie, octroyant le droit à congé annuel minimum et n’offrant pas de prestations pour services de santé complémentaires. Dans bon nombre de milieux résidentiels, les postes de première ligne en milieu résidentiel peuvent être décrits comme des emplois précaires, généralement caractérisés par la médiocrité du salaire, l’insécurité, l’absence de protection et par un niveau de revenu ne permettant pas de subvenir aux besoins d’un ménage. Dans le secteur public, les membres du personnel offrant des services en milieu résidentiel bénéficient généralement de prestations pour services de santé complémentaires, reçoivent un droit à congé annuel bien supérieur (entre trois et six semaines) au minimum légal et continuent de toucher leur salaire en cas de congé de maladie. Pour reprendre les propos d’un travailleur de première ligne offrant des services en milieu résidentiel dans le Moyen-Nord, « si mon but était de gagner de l’argent, je travaillerais dans un Tim Horton ».

La formation dans le secteur des services en milieu résidentiel tend à varier de manière considérable. Certains fournisseurs de services accordent beaucoup d’importance au perfectionnement du personnel et proposent diverses occasions de formation en interne et en externe, souvent centrées sur les profils des clients actuels. D’autres, en revanche, ne peuvent pas se le permettre, les frais engendrés étant principalement liés au coût de remplacement des membres du personnel qui ne peuvent pas assurer leurs quarts de travail pendant qu’ils sont en formation. En général, on constate dans tous les secteurs que la formation en interne prend nettement le pas sur la formation en externe. Les groupes de gestion de plusieurs fournisseurs de services nous ont indiqué avoir mis en place des pratiques fondées sur des données probantes, mais ils n’ont ensuite pas pu confirmer ce point auprès des groupes de membres du personnel, qui semblaient ne pas avoir connaissance de telles pratiques. Dans plusieurs cas, la vision donnée par les groupes de gestion quant au perfectionnement des ressources humaines n’était pas en accord avec les réponses du personnel de première ligne.

Cela s’est également confirmé en ce qui concerne la supervision. Bon nombre de travailleurs de première ligne ont fait état d’une supervision peu fréquente et, en tout état de cause, plutôt mal organisée ou sans objectif particulier. Les superviseurs, et même les gestionnaires supérieurs, tous secteurs confondus, n’étaient souvent pas en mesure de décrire un « modèle de supervision », ni les compétences ou les attributs d’un superviseur efficace. Dans les services de bien-être de l’enfance, de santé mentale aux enfants et aux jeunes et les services en milieu résidentiel administrés par le secteur privé, aucun organisme auquel nous avons parlé n’a identifié un processus bien défini permettant la promotion au poste de superviseur, en dehors de l’expérience de première ligne acquise, et aucun d’entre eux n’exigeait de qualifications supérieures à celles des travailleurs de première ligne pour exercer cette fonction. La formation offerte aux superviseurs, au sein des systèmes, s’avère limitée et nous n’avons pas entendu parler d’initiatives visant à mettre sur pied ou à chercher des formations en lien avec la supervision du personnel.

Le Comité s’inquiète particulièrement de la situation évoquée concernant les travailleurs de relève, les employés occasionnels et les travailleurs de soutien individuel recrutés en vertu d’ententes de tarifs spéciaux. Ces membres du personnel ne sont souvent pas tenus de satisfaire au niveau de qualification imposé en interne à l’égard du personnel ordinaire, et sont presque toujours exclus des programmes de formation de l’organisme, des réunions du personnel clinique et du processus de supervision. Même dans les milieux résidentiels où le recours aux ententes de tarifs spéciaux est courant et où plusieurs jeunes bénéficient en même temps des services de travailleurs de soutien individuel, il apparaît que ces personnes ne font souvent partie d’aucun type de schéma de perfectionnement ou de surveillance.

Dans le cadre des familles d’accueil, le Comité a recueilli le témoignage de parents de famille d’accueil indiquant que la plupart des SAE leur offrent un soutien minime, voire en déclin dans plusieurs cas pour cause de contraintes budgétaires. Les parents de famille d’accueil relevant d’exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien faisaient une évaluation plus positive des soutiens reçus et de la réactivité des organismes face aux situations particulières susceptibles de se produire ponctuellement. Si nous avons entendu beaucoup de récits éloquents de la part de parents de famille d’accueil dans les secteurs public et privé attestant de leur niveau d’engagement et de dévouement à l’égard des jeunes, nous avons également constaté clairement chez eux un degré très élevé de frustration quant à l’impuissance qu’ils ressentent, à leur rôle périphérique dans le processus de décision concernant les jeunes qui leur sont confiés, et aux processus institutionnels et aux exigences qui rendent impossible la création d’un milieu familial pour s’occuper des jeunes.

Lors des consultations du Comité, les parents de famille d’accueil ont régulièrement déclaré que les règles régissant le « rôle parental » sont définies par chaque organisme et s’avèrent donc variables. Par exemple, plusieurs parents de famille d’accueil ont affirmé que les enfants qu’ils prennent en charge ne pouvaient pas participer aux photos de classe à l’école, tandis que d’autres ont indiqué que ce n’était pas un problème. De même, certains parents de famille d’accueil étaient autorisés, contrairement à d’autres, à emmener les enfants faire du bateau ou à les laisser conduire une voiturette de golf. Les parents de famille d’accueil ont indiqué que ces règles étaient imposées soit par leur organisme (exploitant privé rémunéré selon un taux quotidien ou SAE), soit par le travailleur au service de l’enfance de l’organisme de placement. Le manque d’uniformité des règles et réglementations appliquées par les organismes en ce qui concerne les responsabilités des parents de famille d’accueil est une source d’inquiétude pour le Comité.

Les groupes de gestion nous ont fait savoir que les parents de famille d’accueil sont vieillissants, et que le recrutement continue de présenter des défis majeurs. Les critères d’admissibilité pour devenir parents de famille d’accueil, et en particulier la capacité de fournir leur propre chambre aux enfants pris en charge, donnent lieu à des difficultés eu égard à certaines réalités culturelles, surtout dans les communautés autochtones. La situation est la même dans les régions où les coûts immobiliers sont très élevés, la disponibilité de chambres supplémentaires étant rare.

D’après les témoignages recueillis par le Comité concernant les exigences en matière de formation, il s’avère que si certains aidants des foyers d’accueil relevant des SAE sont tenus de remplir les modules de formation sur PRIDE, ceux relevant d’exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien n’y sont pas obligés, et peuvent même se voir refuser l’accès à cette formation s’ils souhaitent la suivre. Certains exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien proposent une solution de remplacement, généralement sous la forme d’un programme de formation élaboré en interne, mais ce n’est pas toujours le cas. On déplore un manque d’uniformité parmi les exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien ou entre ces organismes et les SAE en ce qui concerne la formation imposée aux parents de famille d’accueil. Il apparaît qu’un plus grand nombre d’occasions de formation en cours d’emploi est mis à la disposition des familles d’accueil administrées par des exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien, par rapport à celles relevant des SAE, avec une meilleure participation.

La rémunération des aidants des foyers d’accueil varie aussi considérablement parmi les SAE, parmi les exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien, et entre ces deux types d’organismes. En règle générale, les exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien proposent aux parents de famille d’accueil un taux quotidien de rémunération plus élevé que les SAE, et octroient souvent en sus des fonds leur permettant de payer les soutiens nécessaires, habituellement avec l’aide, et parfois par l’intermédiaire des ressources, de l’organisme mère.