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Examen des causes de la violence chez les jeunes (2008)

Volume 1, chapitre 7 :

Là où les causes prédominent – vers une approche axée sur les réalités locales


Introduction

Bon nombre des rapports mentionnés au chapitre précédent, ainsi que les causes décrites au chapitre 3 et, peut-être avant tout, les tendances dévastatrices dont il est question au chapitre 5, soulignent le rôle central joué par les quartiers défavorisés comme terreau des causes de la violence chez les jeunes. Dans le présent chapitre, nous abordons les façons dont une approche axée sur les réalités locales, fermement ancrée dans les points forts et les atouts des quartiers, devient un élément fondamental et essentiel de toute stratégie de lutte contre les causes de la violence.

Nous commencerons par un bref aperçu du type d’approche axée sur les réalités locales qui nous semble la plus appropriée dans ce contexte précis. Ensuite, nous étudierons deux excellents exemples de telles approches, une mise en oeuvre en Grande-Bretagne, l’autre en Ontario; puis, nous décrirons une méthodologie qui permettra de déterminer les régions de la province les plus aptes à bénéficier d’une telle approche. Nous conclurons ce chapitre par quelques remarques sur un processus qui permettrait d’étudier l’applicabilité de notre approche aux communautés des Premières nations.

Raison d’être de l’approche axée sur les réalités locales

Bien qu’il existe de nombreux modèles théoriques pour les approches axées sur les réalités locales, le modèle qui convient le mieux dans le cas présent examine les diverses causes de la violence à travers une lentille spatiale afin de déterminer comment ces causes se manifestent dans un lieu physique particulier : le quartier. Ce modèle examine les sources locales des causes de la violence (concentration de populations pauvres, racisme, problèmes familiaux, problèmes de transport, et absence de locaux où les jeunes peuvent jouer et se rencontrer, par exemple), puis il évalue ce qui a déjà été fait pour lutter contre tous ces problèmes. Il étudie ensuite tous les atouts locaux susceptibles de neutraliser les causes de la violence et établit un plan local pour y parvenir, plan qui, dans la mesure du possible, sera mis en oeuvre et développé par les habitants du quartier.

Malgré l’extrême importance de cette approche, avant d’aller plus loin, il importe de souligner qu’elle ne doit pas remplacer les politiques publiques plus générales qui doivent être mises en place pour désamorcer les causes de la violence lorsqu’elles apparaissent. Bien que particulièrement dévastatrices lorsqu’elles se concentrent dans un lieu particulier, les causes décrites au chapitre 3 peuvent survenir n’importe où et nécessitent des interventions à chaque fois. Ce que l’approche axée sur les réalités locales offre, c’est un moyen d’assurer que la stratégie globale dans laquelle elle s’inscrit peut produire les résultats escomptés là où ils comptent le plus. Cette approche comporte des initiatives locales complémentaires et facilite la mise en oeuvre d’initiatives plus vastes. À titre d’exemple, l’augmentation du salaire minimum fait partie des nombreuses mesures universelles prises pour éradiquer la pauvreté. Une stratégie locale complémentaire pourrait comprendre un programme de préparation à l’emploi tenant compte des problèmes d’éducation et de langues propres à un quartier donné, ainsi que des initiatives de création d’emplois.

Malgré les bons résultats obtenus ailleurs, le concept axé sur les réalités locales tarde à s’implanter au Canada. Les gouvernements provinciaux et fédéral continuent de procéder comme ils l’ont toujours fait, en établissant des priorités provinciales ou nationales, en créant un programme et un modèle de prestation des services, puis en fournissant ou en sous-traitant les services conformément aux normes gouvernementales. Malgré les approches régionales mises en oeuvre et quelques signes de soutien envers les initiatives axées sur les réalités locales des municipalités, les politiques adoptées sous l’influence de l’administration centrale continuent de prévaloir.

Il existe, évidemment, de vastes questions de politiques sociales et économiques pour lesquelles cette approche reste appropriée. Mais pour les problèmes enracinés dans une zone géographiquement définie, il est évident que les mesures axées sur les réalités locales doivent s’inscrire dans toute intervention pour lutter contre ces problèmes.

Les décideurs canadiens en sont de plus en plus conscients. Par exemple, un rapport du Comité consultatif externe sur les villes et les collectivités recommande que tous les gouvernements intègrent une approche axée sur les réalités locales à leurs politiques pour atteindre des résultats plus généraux. Ce comité, qui a présenté son rapport au premier ministre en juin 2006, se composait de hauts dirigeants et de spécialistes de chaque province.

En outre, dans notre contexte particulier, il convient de souligner que, selon un document de travail publié pour les Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques, une politique axée sur les réalités locales, bien conçue et mise en oeuvre, peut aider les gouvernements à relever les défis et à tirer parti des atouts associés aux quartiers urbains à forte concentration de pauvreté. Ce document mentionne que la Grande-Bretagne, l’Europe et les États-Unis ont entrepris des initiatives axées sur les réalités locales afin de revitaliser les quartiers et fait remarquer que le Canada est prêt à adopter une telle approche. (Bradford, 2005)

Cet argument est en partie étayé par les conclusions d’un document rédigé récemment par Eric Leviten-Reid pour le Caledon Institute of Social Policy et intitulé Asset-based, Resident-Led Neighbourhood Development. Voici comment il décrit l’approche axée sur les réalités locales :

« Il s’agit, en fait, d’une stratégie de prévention au moyen de laquelle divers organismes gouvernementaux peuvent collaborer pour venir à bout “des facteurs de risque au point de convergence, en amont”, plutôt que de s’attaquer séparément à divers défis situés “en aval”, encore plus difficiles à surmonter [...] L’attention croissante qu’on prête au “développement axé sur les réalités locales” et aux “politiques publiques axées sur les réalités locales” dénote en partie l’importance accrue que prennent les quartiers : les localités sont des lieux où divers facteurs convergent pour produire des effets positifs ou négatifs. » [Leviten-Reid, 2006 : p. 4; citations de Bulthuis et Liviten-Reid, 2005]

Dans un autre document du Caledon Institute intitulé Final Reflections from the Action for Neighbourhood Change Research Project, Cheryl Gorman présente l’approche axée sur les réalités locales de la manière suivante :

« Le [principe du développement des quartiers axé sur les points forts, dirigé par les habitants] suppose trois qualités intrinsèques. Premièrement, tous les quartiers possèdent des atouts individuels et collectifs qui peuvent être renforcés et améliorés. Deuxièmement, la mobilisation des habitants est essentielle au processus et à la réussite des interventions. Pour que les initiatives progressent durablement, les questions qui nécessitent des interventions doivent être choisies par les habitants. Enfin, le développement axé sur les réalités locales repose sur l’idée de plus en plus acceptée que les quartiers présentent des facteurs uniques, qui interagissent de façon complexe pour générer des effets positifs, comme l’innovation et la résilience, ainsi que des effets négatifs, comme la pauvreté. » [Gorman, 2007 : p. 7]

De plus, dans un document publié en janvier 2008, intitulé New Deal for Communities: A Synthesis of New Program-Wide Evidence: 2006-07, des chercheurs de l’Université Sheffield Hallam ont ajouté un autre avantage durable important aux arguments précédents favorables à une approche axée sur les réalités locales; voici ce qu’ils en disent :

« De manière générale, les résultats des évaluations [New Deal for Communities] confirment que, sur le long terme, les interventions dans un domaine particulier devraient entraîner des conséquences positives dans d’autres domaines. C’est la raison pour laquelle on prône et appuie des solutions de revitalisation urbaine axées sur les réalités locales qui adoptent des interventions et des objectifs visant de multiples résultats. » [Beatty et coll., 2008 : p. 51]

Notre approche

Ces conclusions, et notamment la situation présentée au chapitre 5, nous ont poussés à placer l’approche axée sur les réalités locales au centre de la stratégie adoptée par l’Ontario pour lutter contre les causes de la violence chez les jeunes. Voici les principales raisons et composantes qui sous-tendent une telle approche :

1. Cibler les causes de la violence chez les jeunes

Les ressources limitées doivent être utilisées là où elles agiront le plus efficacement sur les causes de la violence chez les jeunes. À ce propos, nous avons étudié deux autres documents qui traitent du rôle important que joue l’environnement sur la violence chez les jeunes. Le premier, un article très instructif commandé pour nous par le ministère des Services à l’enfance et à la jeunesse, indique ce qui suit :

« Les causes de la violence chez les jeunes [dans les localités rurales et urbaines] dépendent du sentiment de sécurité, de stabilité sociale et de cohésion sociale que ceux-ci ressentent dans leur environnement immédiat. Les communautés transitoires, les communautés aux prises avec un niveau élevé de violence ouvertement exprimée et les communautés qui ne valorisent pas la réussite scolaire ou professionnelle sont considérées comme étant moins stables et plus menaçantes. L’environnement peut entraîner des conséquences plus ou moins profondes sur la santé mentale des jeunes et leur implication dans la violence. » [Leschied, 2007 : p. 5]

Dans le même ordre d’idées, après avoir effectué une analyse documentaire des textes sur la théorie de la désorganisation sociale des sources du crime, publiée dans le Volume 5, le professeur Scot Wortley parvient à la conclusion suivante :

« Selon la théorie de la désorganisation sociale, les dépenses publiques et les investissements privés doivent se concentrer dans les régions les plus pauvres. Les fonds doivent servir à financer les programmes situés dans les quartiers marginalisés et administrés par des gens qui connaissent les quartiers qu’ils entendent servir. [Cette théorie cible] les programmes vers les personnes marginalisées tout en renforçant les organismes minoritaires ou en créant de nouveaux organismes dans les quartiers très pauvres. »

Dans notre contexte particulier, cela signifie que nous devons recenser les quartiers où de multiples causes s’imbriquent pour produire des facteurs de risque immédiat, et donner la priorité à ces quartiers afin de générer des impacts structuraux profonds et durables sur les causes.

2. Miser sur les atouts

Pour réussir, nous devons examiner chaque quartier afin de déterminer ce qui fonctionne déjà et trouver et renforcer les sources locales d’atouts comme des municipalités, particuliers, organismes, programmes ou institutions. L’essentiel n’est pas de simplement nommer les problèmes, mais de trouver, de renforcer et d’amplifier les atouts.

Il faut appuyer ces atouts locaux, non seulement pour progresser dans l’immédiat, mais aussi pour générer des avantages durables. Dans son article, Eric Leviten Reid souligne les conséquences profondes et durables de cette façon de procéder :

« Qui plus est, comme toutes les villes où il fait bon vivre, les quartiers dynamiques sont des quartiers capables d’instaurer le développement durable. Ils réussissent en se dotant d’atouts qui leur serviront à générer des revenus, à vaincre les difficultés et à innover face aux changements. Ces atouts ne sont pas seulement financiers ou physiques, ils sont aussi culturels (façons de penser et d’agir) et sociaux (relations avec autrui). En créant une masse critique d’atouts divers, les quartiers peuvent continuellement répondre aux besoins et aux aspirations. » [Leviten-Reid, 2006 : p. 4]

3. S’adapter

Pour adopter une approche axée sur les réalités locales, il faut également déterminer les méthodes les plus aptes à vaincre un problème donné dans une communauté donnée. Pour lutter contre les causes de la violence chez les jeunes, on doit comprendre la constellation particulière de problèmes auxquels un quartier est confronté, ainsi que ses capacités et ses points forts, puis adapter les politiques et les programmes en fonction des conditions et circonstances locales.

4. Renforcer les communautés

Si on veut s’attaquer aux problèmes locaux à l’échelon local et faire en sorte que les solutions viennent des atouts locaux, les habitants et les organismes locaux doivent participer activement à l’établissement des politiques et des priorités. Les efforts qui mènent à la réalisation de cet objectif et leurs résultats réuniront les gens afin de renforcer le tissu social local d’innombrables manières. Il en résultera une communauté plus forte, qui pourra réduire l’impact des causes de la violence tout en commençant à les éliminer. En donnant aux habitants la possibilité d’agir de manière positive pour transformer leurs quartiers en des lieux où il fait bon vivre, on crée un « cycle vertueux » où l’action communautaire réduit l’impact des causes de la violence à mesure que la communauté se responsabilise à l’échelon local. Un surcroît de responsabilités entraîne plus d’engagement et de détermination, des efforts ciblés améliorés et un tissu social plus fort dans un cycle positif continu.

5. Collaborer

Pour que les quartiers bénéficient des avantages d’une approche axée sur les réalités locales, les gouvernements doivent collaborer entre eux et avec les quartiers concernés. Comme il est indiqué au chapitre 9, l’approche axée sur les réalités locales exige et facilite la coopération entre les gouvernements et les communautés de manière à tirer le mieux parti des initiatives et des atouts de chacun.

Conclusion

Il nous semble évident qu’un grand nombre des circonstances susceptibles d’entraîner des facteurs de risque immédiat de violence chez les jeunes – les causes de cette violence – prennent naissance et se développent dans des lieux précis. De fortes concentrations de personnes vivant dans la pauvreté, des logements insalubres, des quartiers mal conçus, et l’absence de services publics, de magasins, d’entreprises, de moyens de transport, d’emplois, de modèles ou de mentors positifs, parmi d’autres causes, sont autant de facteurs qui convergent souvent dans des quartiers identifiables. Le cas échéant, ces causes individuelles interagissent pour intensifier considérablement l’impact négatif que chacune peut avoir.

Non seulement les approches axées sur les réalités locales réagissent directement à ces interactions particulières dans les quartiers défavorisés, mais elles ont aussi pour effet de galvaniser toutes les personnes bien placées pour mettre en oeuvre une telle initiative. Elles saisissent l’imagination des personnes qui sont en position d’aider en leur donnant la possibilité d’agir à un niveau compréhensible et d’obtenir des résultats concrets et positifs, et pas seulement observables sous forme de statistiques abstraites. Elles sont acceptées à l’échelon local, rassemblent les gens et encouragent la cohésion tout en s’attaquant aux causes de la violence, car elles comportent des initiatives locales qui tiennent compte des circonstances et des priorités locales et permettent aux habitants de participer activement à la conception des solutions plutôt que de les cantonner au rôle passif de bénéficiaires ou de clients des services.

Exemples d’approches axées sur les réalités locales

1. Grande-Bretagne

Depuis au moins les années 1970, l’Angleterre recense les quartiers défavorisés nécessitant une attention particulière dans diverses initiatives nationales. En 2001, ce processus a abouti à l’établissement d’une nouvelle politique extrêmement importante, en vertu de laquelle les efforts concertés de plusieurs ministères nationaux se sont dirigés vers 88 autorités locales comptant de fortes concentrations de quartiers défavorisés.

Un document qui nous a été présenté à Londres par le Department for Communities and Local Government et les nombreux entretiens auxquels nous avons assisté dans cette ville nous ont donné une image édifiante de cette stratégie à long terme et complexe. Le résumé suivant repose sur ces renseignements.

Le plan d’action de la stratégie nationale, établi en 2001 et intitulé A New Commitment to Neighbourhood Renewal, vise à réduire les écarts entre les quartiers défavorisés et le reste du pays. La stratégie comporte des initiatives ayant pour but d’associer les mesures prises à l’échelle nationale pour améliorer la qualité des services publics dans les quartiers défavorisés à une série de financements et de programmes à durée limitée visant à déterminer les meilleures pratiques et à revitaliser les quartiers.

La stratégie a été conçue à l’échelle nationale, bien que de manière très concertée, mais en pratique, elle exige la participation des habitants à toutes les étapes du processus; il y a trois grands thèmes :

Nous avons été très impressionnés par la portée de cette politique axée sur les réalités locales. En plus de nombreux autres éléments, au moment de son lancement en 2001, elle comprenait la publication de 105 mesures précises que les ministères nationaux s’engageaient à prendre pour améliorer la situation des quartiers défavorisés. Ces mesures allaient des initiatives économiques et fiscales aux services de garde d’enfants, en passant par les transports, la lutte contre le racisme et l’exclusion scolaire, les méthodes de gestion et beaucoup d’autres initiatives. Chacune désignait les ministères responsables et comprenait un calendrier allant de quelques mois à 15 ou 20 ans. L’essentiel pour nous est de savoir que beaucoup de ministères devaient étudier la façon dont ils pouvaient contribuer à une approche axée sur les réalités locales au moyen de leurs budgets et programmes généraux, pas seulement de projets spéciaux à durée limitée, et s’engager publiquement.

La stratégie mise en place comportait une approche interministérielle axée sur les réalités locales afin de mobiliser les habitants et d’inciter les organismes publics, privés et bénévoles à s’associer pour régler les questions de capacité communautaire et participer aux politiques globales. Ces politiques ont pour but de réduire le chômage et le crime, d’améliorer la santé, les compétences, le logement et les environnements physiques, et de réduire les écarts dans ces domaines entre les quartiers défavorisés et le reste du pays. Elles visaient les objectifs suivants :

Globalement, l’initiative associait les questions du logement et de l’environnement, de l’éducation et de l’emploi, et de la santé et de la sécurité à l’objectif sous-jacent d’améliorer la gestion des ressources au sein des quartiers grâce à la participation des habitants et au renforcement des communautés.

Pour appuyer et coordonner la stratégie, le gouvernement a créé la Neighbourhood Renewal Unit, qui a collaboré avec des équipes régionales de renouvellement des quartiers pour assurer la circulation des connaissances entre les partenaires locaux et les ministères. Cette unité relevait du vice-premier ministre et était secondée par un comité de direction interministériel composé de secrétaires permanents (sous-ministres).

Le racisme étant au centre de l’initiative ontarienne, il est intéressant de noter que l’unité a travaillé avec un groupe consultatif externe sur l’égalité des races à la mise en oeuvre d’un plan d’action sur l’égalité des races. Les indicateurs en Angleterre montrent qu’environ 70 pour 100 des Noirs et membres des minorités ethniques vivent dans des quartiers défavorisés. Le plan d’action était la preuve que l’égalité des races ferait partie intégrante de la stratégie de renouvellement des quartiers.

Le plan d’action visait divers objectifs, dont celui de répondre aux besoins de communautés diverses au moyen de diverses mesures, comme l’emploi des Noirs et membres des minorités ethniques dans les unités centrales et locales, leur participation à la prise de décisions relatives aux quartiers et l’évaluation des résultats, par exemple la hausse du taux d’emploi des Noirs et personnes minoritaires, et l’amélioration des résultats scolaires et de l’accès aux soins de santé.

Pour faciliter la mise en oeuvre de la stratégie, le gouvernement a aussi créé des partenariats stratégiques locaux avec les autorités locales (municipalités), les organismes communautaires et les habitants. Ces partenariats (décrits de manière plus détaillée au chapitre 9) reliaient les priorités de financement local aux politiques nationales en recensant les quartiers urbains qui ont besoin de soutien, en les aidant à établir un plan et en coordonnant les ententes de services nécessaires avec d’autres organismes.

Le gouvernement national a également consenti des sommes importantes pour aider la plupart des quartiers défavorisés à améliorer les services publics essentiels. Ce financement n’était pas restreint à une activité particulière, cependant, l’organisme bénéficiaire devait faire partie d’un partenariat stratégique local et avoir mis au point une stratégie approuvée de renouvellement du quartier. Les fonds devaient aussi être utilisés pour étudier la question des privations. Un financement a aussi été octroyé pour appuyer la participation des communautés aux partenariats stratégiques locaux et pour verser des subventions aux organismes communautaires situés dans les quartiers défavorisés.

Ce qui est intéressant pour nous, c’est l’envergure de cette initiative et la façon dont le gouvernement national a ciblé les politiques et les ressources publiques vers des lieux bien précis un peu partout au pays : les quartiers défavorisés. À l’aide d’un processus dont il sera question plus loin dans ce chapitre, le gouvernement a recensé les quartiers les plus défavorisés, puis il a ciblé son attention et les ressources vers les 88 autorités locales abritant le plus de quartiers défavorisés. Bien que la stratégie ait pris une nouvelle orientation depuis un ou deux ans pour mettre davantage l’accent sur le problème du chômage, elle reste centrée sur les quartiers; 65 autorités locales font désormais l’objet de mesures particulières pour lutter contre le chômage.

Même s’il n’y a pas de processus officiel d’évaluation pour l’instant, les résultats préliminaires indiquent que l’écart entre les quartiers défavorisés et la moyenne s’est réduite dans plusieurs domaines, notamment au chapitre de la sécurité. C’est dans le domaine de la santé et de l’emploi que les changements sont les plus lents, surtout pour les groupes minoritaires. Il faut souligner que, même si le gouvernement britannique a modifié son orientation pour se concentrer davantage sur le chômage, les quartiers demeurent au centre des préoccupations. Par ailleurs, le gouvernement britannique s’appuie de plus en plus sur les partenariats stratégiques locaux, qui sont au coeur de la stratégie axée sur les quartiers, ce qui signifie probablement que le gouvernement demeure convaincu que cette approche axée sur les réalités locales porte ses fruits sur le terrain.

Quoi qu’il en soit, les observateurs canadiens ont tiré des conclusions positives. Voici ce qu’en dit la Toronto City Summit Alliance dans un document de travail publié en février 2007 :

« En Europe, beaucoup de gouvernements ont réagi en adoptant des stratégies pour renforcer les quartiers en difficulté et surmonter les problèmes d’exclusion sociale qui y sont associés. L’exemple le plus évident est celui de la Grande-Bretagne où, en 2001, le gouvernement a lancé une campagne de grande envergure pour revitaliser les quartiers en difficulté [...] Quatre ans plus tard, les résultats indiquent que des progrès ont été réalisés dans la plupart des domaines, ce qui a incité plusieurs États australiens, dont le Queensland et le Victoria, à adopter des stratégies similaires pour revitaliser leurs quartiers en difficulté. » [Toronto City Summit Alliance, 2007 : p. 3]

2. Approche axée sur les réalités locales à Toronto

Plus près de nous, la ville de Toronto a pris l’initiative au Canada d’adopter une approche axée sur les réalités locales. Cette approche repose sur le travail réalisé par le Strong Neighbourhoods Task Force, que la ville a établi en 2004 en collaboration avec Centraide, en réponse aux défis d’infrastructure communautaire déterminés par la Toronto City Summit Alliance.

Le groupe de travail se composait de chefs de file des secteurs privé, syndical et communautaire, ainsi que de représentants de la ville de Toronto et des gouvernements ontarien et canadien. Le groupe a étudié les facteurs qui renforcent et affaiblissent les quartiers, les indicateurs de stress communautaire et l’infrastructure des services communautaires. La stratégie qui en a résulté constitue un mécanisme qui permet aux quartiers bénéficiant des investissements de déterminer les améliorations à apporter aux ressources existantes; en outre, les connaissances locales peuvent servir à recenser les programmes et les éléments qui font obstacle à la création de quartiers dynamiques.

Dans son document de travail publié en février 2007, la Toronto City Summit Alliance décrit les progrès réalisés depuis :

« La ville de Toronto a effectué d’importants changements structuraux internes afin de mieux répondre aux besoins des 13 quartiers prioritaires. Des équipes d’action ont été établies dans chaque quartier, se composant de membres du personnel des divisions municipales concernées. Ces équipes doivent venir à bout des problèmes de manière coordonnée au moyen de ressources ciblées, de meilleurs liens intersectoriels et de nouveaux partenaires de services. » [Toronto City Summit Alliance, 2007 : p. 13]

Comme l’indique la ville de Toronto elle-même, cette initiative réunit les équipes d’action qui se composent d’employés de divisions et de conseils municipaux détachés dans les quartiers pour répondre aux besoins locaux, coordonner les services et renforcer les capacités communautaires. Chaque équipe est dirigée par une agente ou un agent de développement communautaire et parrainée par un membre du personnel de direction de la ville et s’emploie à édifier des quartiers plus dynamiques et plus sûrs, dans les localités sous-desservies.

Pour la ville, le but n’est pas de savoir « qui dirige », mais de traiter les partenariats et l’intégration sous un nouveau jour. L’initiative, qui a été récemment élargie pour englober des partenariats chargés d’intervenir dans les quartiers, rassemble désormais des habitants et des personnes représentant les gouvernements, les organismes communautaires et les entreprises dans le but d’améliorer les communautés. Elle cible les investissements et veille à ce que les besoins et les priorités soient établis par les gens des quartiers et que ceux-ci soient inclus autour de la table de négociation, afin de collaborer, de résoudre les problèmes et de répondre aux besoins des quartiers. Comme la ville nous le décrit :

« Essentiellement, l’action communautaire consiste à nouer de nouveaux partenariats de services qui favorisent le changement systémique et contribuent à créer une ville plus sûre et plus égalitaire [...] [en travaillant] dans chaque quartier prioritaire pour [coordonner et améliorer] les services et améliorer les résultats en matière d’emploi des jeunes, d’éducation et de formation professionnelle; de mobilisation des jeunes, de soutien à la communauté et aux familles et de justice pour la jeunesse. »

Les effets galvanisants potentiels dont nous avons déjà parlé sont illustrés par la décision de la province de faire profiter les quartiers prioritaires de l’élargissement du centre de santé communautaire, de financer de nouveaux travailleurs d’approche auprès des jeunes dans les quartiers prioritaires, et de lancer le Fonds Action Jeunesse afin d’améliorer les perspectives offertes aux jeunes qui vivent dans ces quartiers mal desservis. Le gouvernement fédéral appuie aussi cette approche axée sur les réalités locales en dirigeant vers ces quartiers quelques-unes de ses initiatives, dont les Partenariats locaux sur le marché du travail et les programmes d’emploi des jeunes.

Cela dit, il est plus difficile d’appliquer les stratégies axées sur les réalités locales dans les quartiers prioritaires de Toronto que cela ne l’a été en Angleterre, en partie parce que, contrairement au gouvernement britannique, la ville de Toronto ne contrôle pas la plupart des enveloppes de financement et à cause du manque de collaboration entre les trois paliers de gouvernement à l’égard de l’initiative axée sur les réalités locales.

Conclusion

Les résultats obtenus jusqu’ici en Grande-Bretagne et en Ontario montrent à quel point il est important d’étudier les domaines où de meilleurs services, installations et partenariats peuvent améliorer la situation des quartiers, et comprennent des exemples de la façon dont une approche axée sur les réalités locales peut avoir des conséquences positives.

Recenser les quartiers susceptibles de bénéficier d’une approche axée sur les réalités locales

Introduction

Avant de mettre en oeuvre une approche axée sur les réalités locales pour lutter contre les causes de la violence chez les jeunes, il faut déterminer où se concentrent les problèmes qui alimentent ces causes. Pour ce faire, il faut employer un processus objectif et fondé sur des critères clairs et appropriés, que les communautés peuvent comprendre. Une fois les quartiers sélectionnés, on doit expliquer ces choix et indiquer que des politiques plus généralisées sont mises en oeuvre ailleurs dans la province pour lutter contre des problèmes similaires.

1. Recenser les quartiers défavorisés en Angleterre

Les discussions auxquelles nous avons participé et les renseignements généraux qui nous ont été transmis à Londres nous ont donné une image globale très utile de l’approche britannique et nous ont servi à préparer le résumé suivant.

Depuis les années 1970, la Grande-Bretagne met au point des mesures des nombreuses privations afin de déterminer l’orientation de ses politiques dans plusieurs domaines nationaux, de la santé au renouvellement des quartiers en passant par la criminalité. Les mesures qui en ont résulté, connues sous le nom de « indices de privations multiples », ont été communiquées à toutes les autorités locales.

L’indice de privations multiples établi en 2007 comprend 33 indicateurs répartis en sept domaines. Il y a aussi des indices supplémentaires sur la privation de revenu qui affecte les enfants et les personnes âgées. Les sept domaines dont se compose l’indice principal sont les suivants : revenu, chômage, santé et invalidité, éducation et formation, obstacles aux logements et aux services, cadre de vie et criminalité.

Chacun de ces domaines comporte un certain nombre d’indicateurs. Par exemple, le domaine relatif à la santé et à l’invalidité examine les années de vie potentiellement perdues, le coefficient de comparaison maladie et invalidité, les mesures de morbidité aiguë et la proportion d’adultes atteints de troubles mentaux. L’éducation englobe un domaine secondaire concernant les enfants qui étudie la moyenne des résultats aux tests à certains moments, le pourcentage de filles et de garçons qui abandonnent leurs études, le taux d’absentéisme dans les écoles secondaires et d’autres facteurs.

L’indice global repose sur le principe que les dimensions distinctes de privations peuvent être reconnues et évaluées séparément, mais sont subies par les personnes qui vivent dans un quartier dans des conditions similaires. Les privations multiples se composent de privations distinctes mais clairement liées les unes aux autres. Par exemple, une mauvaise santé peut être le résultat de mauvaises conditions de logement ou d’autres facteurs associés à un faible revenu, ce qui est aussi une privation en soi.

En 2000, les données étaient publiées au niveau des quartiers (environ 10 000 personnes) et des autorités locales (environ 250 000 personnes); désormais, elles sont également publiées au niveau d’unités d’analyse d’environ 2 000 personnes. Bien que les données se rapportant à des niveaux d’analyse inférieurs ne soient généralement pas publiées, les indices sont maintenant établis pour des zones encore plus petites, à partir de 1 000 unités (en Écosse, la mesure équivalente est fondée sur des zones comptant aussi peu que 500 personnes). Quel que soit le niveau d’analyse, les données permettent au gouvernement de classer toutes les régions en fonction de leur niveau de privation. Cela fait, de nombreux programmes sont ciblés en fonction de ce classement.

L’essentiel pour nous est de savoir que, malgré quelques variations dans les détails au fil des ans, cette approche est utilisée en Angleterre depuis plus de trois décennies et qu’elle est maintenant entièrement intégrée aux méthodes de gestion du pays.

2. Recenser les quartiers défavorisés de la ville de Toronto

La ville a commencé à recenser les quartiers prioritaires en déterminant les zones où le niveau de services publics était inférieur à la norme. Ensuite, elle a étudié où le manque de services se faisait le plus ressentir. L’idée était que les personnes les plus défavorisées auraient le plus de difficulté à obtenir des services loin de chez elles ou à acheter les services publics dont elles ont besoin. En supposant que, sur le long terme, l’accès aux services serait le même pour tous, la concentration de personnes défavorisées dans chaque quartier sous-desservi a servi à établir les priorités en matière d’amélioration des services.

L’avantage de cette approche est qu’elle expose clairement la raison pour laquelle les quartiers prioritaires ont été choisis, selon le niveau des services et leur degré d’importance. Ainsi, la ville a pu présenter son processus d’évaluation comme une approche aboutissant à « une méthode claire pour déterminer les quartiers où les investissements doivent être effectués en priorité ».

Il faut souligner que la ville de Toronto ne s’est pas contentée de dénombrer les services offerts à l’intérieur des limites géographiques d’un quartier pour déterminer si, à toutes fins pratiques, les habitants y ont accès. Il fallait pour cela aller au-delà des questions de proximité afin de tenir également compte des problèmes de transport, des frais et de la pertinence des programmes offerts dans un quartier donné.

La ville a analysé 11 services clés offerts dans les quartiers de Toronto, à savoir centres récréatifs et communautaires, bibliothèques, écoles, centres de santé communautaire et hôpitaux, services communautaires pour les enfants, services communautaires pour les jeunes, services communautaires pour les personnes âgées, services d’établissement, services d’emploi communautaires, banques alimentaires et cuisines, jardins et marchés communautaires.

Pour chacun de ces services, la ville a étudié s’ils étaient situés à proximité des personnes qui en ont le plus besoin. Par exemple, on a calculé la distance qui sépare les services d’établissement des quartiers peuplés de nouveaux immigrants, et la distance entre les services pour les jeunes et les quartiers à forte concentration de jeunes de 15 à 24 ans.

Après avoir recensé les quartiers sous-desservis, la ville est passée à la deuxième étape de son analyse en analysant 11 mesures socio-économiques dans cinq domaines, afin de déterminer dans quelle mesure chaque quartier sous-desservi est défavorisé. Ces domaines sont les suivants :

On a utilisé ensuite ces indicateurs socio-économiques avec les indicateurs du niveau de services et certains indicateurs de sécurité pour déterminer les quartiers prioritaires. En conséquence, Toronto dispose maintenant d’un mécanisme qui ne tient pas seulement compte de la marginalisation socio-économique, mais aussi de l’absence de services ou d’autres circonstances qui justifient l’attention et la priorité données à certaines communautés. Ces critères ouverts et transparents constituent un lien direct entre les mesures à prendre et les objectifs des politiques que la ville entend mettre en oeuvre.

3. Vers un indice de marginalisation relative pour l’Ontario

Pour nous aider à évaluer la manière dont la marginalisation relative peut être déterminée objectivement à l’échelle de la province, nous avons demandé au professeur Desmond Ellis de l’Université York de rédiger un article à ce sujet. Dans cet article paru dans le Volume 4, le professeur Ellis donne une description très utile des approches utilisées pour ce genre de question et une évaluation de leurs avantages et inconvénients. Le professeur Ellis recommande ensuite un indice particulier de marginalisation relative. Avant que la province ne détermine les mesures qui répondront le mieux à ses besoins à long terme, il faudrait sans doute consulter d’autres spécialistes; si la province adopte l’approche axée sur les réalités locales que nous proposons, le travail du professeur Ellis nous semble être un bon point de départ.

L’indice de marginalisation relative proposé par le professeur Ellis utilise des données propres aux quartiers, provenant du recensement national, pour évaluer la marginalisation relative des gens qui vivent dans chaque quartier, pris sous forme de groupe. Comme les autres approches, la méthode utilisée n’identifie pas les gens, seulement les lieux. Elle permet une comparaison ou un classement de toutes les régions de la province au moyen de données objectives, universellement disponibles et extrêmement fiables.

Avant de décrire l’approche du professeur Ellis de manière plus détaillée, nous expliquerons d’abord comment elle devrait, selon nous, servir à identifier les quartiers prioritaires. À notre avis, les classements établis par l’indice devraient servir de base à un entretien avec chaque municipalité concernée afin de déterminer les quartiers prioritaires. Nous pensons que les facteurs et l’approche utilisés par le professeur Ellis permettront d’identifier les quartiers qui nécessitent une attention particulière, mais que la province doit collaborer avec les municipalités concernées pour s’assurer que les connaissances acquises sur le terrain sont prises en compte et confirmer que les quartiers recensés sont en effet les plus défavorisés.

Nous constatons, par exemple, que Toronto a pu mettre au point une approche plus complète pour recenser les quartiers prioritaires en utilisant davantage d’indicateurs et en examinant les services disponibles dans les quartiers. La province devrait respecter ces initiatives et d’autres mesures similaires prises ailleurs; en outre, les leçons tirées de toutes ces initiatives devraient aussi être incluses dans les conversations avec d’autres municipalités. On devrait notamment envisager d’adopter l’approche de Toronto, qui consiste à établir une carte des quartiers et des services publics essentiels pour déterminer si ces services sont facilement accessibles et si un quartier a besoin d’attention en priorité.

Dans le même ordre d’idées, c’est aux municipalités qu’il devrait incomber d’établir les limites de ces quartiers. Les unités d’analyse proposées par le professeur Ellis sont de petite taille, ce qui signifie qu’elles peuvent être utilisées seules ou regroupées afin de ressembler à des quartiers réels. Sur le plan administratif, il faudra probablement les regrouper au sein d’une zone plus vaste pour des raisons d’économies d’échelle et de cohésion. Contrairement aux quartiers « virtuels », les quartiers « réels » ne suivent pas les lignes clairement établies des secteurs de recensement ou des aires de diffusion. Il y aura souvent des questions de géographie locale, de transport ou de tendances établies d’interaction sociale, qui permettent de mieux définir les limites dans ce but.

La province devrait donc respecter les décisions prises au sujet des zones locales de privation relative lorsqu’elles reposent sur des facteurs liés aux causes de la violence chez les jeunes. Les quartiers déjà choisis en fonction de ces critères, comme les 13 quartiers prioritaires de Toronto, devraient être inclus dans la stratégie de la province, afin de renforcer le travail important qui s’effectue dans ces quartiers. Cela est conforme au principe selon lequel les interventions de la province auprès des communautés devraient d’abord s’attacher à comprendre et à respecter ce qui est déjà en place.

Cela dit, l’approche du professeur Ellis devrait être mise en oeuvre après avoir brièvement consulté les spécialistes à propos des améliorations requises. Le but est de créer un indice de marginalisation relative en utilisant les données de recensement déjà disponibles, extrêmement fiables et peu coûteuses (environ 20 000 $ pour l’ensemble de la province). Ces données seraient analysées au niveau de ce qu’on appelle « aire de diffusion », dont la taille est similaire à celle des zones récemment adoptées en Grande-Bretagne. Chacune compte entre 400 et 700 personnes, et on peut en regrouper deux ou plus au besoin pour éviter le problème d’identification qui empêche la diffusion de statistiques relatives à de très petites zones ou pour obtenir une image plus précise de chaque quartier.

Comme l’indique le professeur Ellis, effectuer l’analyse à ce niveau présente plusieurs avantages. La taille des aires de diffusion, ou des petits groupes composés de plusieurs aires de diffusion, se rapproche davantage de celle des quartiers que les secteurs de recensement traditionnellement utilisés (qui sont 10 à 12 fois plus grands), notamment en dehors de Toronto et d’autres grands centres urbains. Ainsi, en travaillant sur une aire de diffusion ou, au besoin, un groupe de deux aires ou plus, on pourrait calmer les inquiétudes au sujet des stéréotypes associés à un quartier relativement grand, qui suggèrent que le quartier tout entier est profondément défavorisé. De plus, même si on regroupe les aires en zones plus vastes et qu’on en modifie les limites pour les rapprocher de celles d’un quartier « réel », l’accès à des données par aire de diffusion permet de mieux cibler les zones les plus défavorisées à l’intérieur de ces aires plus vastes, ce qui, en retour, autorise sans conteste une utilisation beaucoup plus efficiente des ressources disponibles.

En prenant l’aire de diffusion comme unité de base de l’analyse, l’indice de marginalisation relative proposé repose sur cinq domaines de marginalisation : le revenu, le logement, l’éducation, la famille et l’emploi. Pour chacun de ces domaines, le professeur Ellis a choisi un indicateur fondé sur des indicateurs utilisés ailleurs et sur les données extrêmement fiables de Statistique Canada. Les indicateurs sont les suivants : pourcentage de personnes dont le revenu est inférieur à un seuil de pauvreté défini, pourcentage de personnes qui possèdent leur logement, pourcentage de personnes qui n’ont pas de diplôme d’études secondaires, pourcentage d’enfants qui vivent dans une famille monoparentale et pourcentage d’hommes de plus de 25 ans sans emploi. Dans son article, le professeur Ellis propose une justification pour chaque domaine et chaque indicateur.

Selon le modèle du professeur Ellis, les données de Statistique Canada se rapportant à chaque indicateur seraient analysées et regroupées sous forme d’indice de marginalisation relative pour chacune des 19 177 aires de diffusion de l’Ontario. Ensuite, les résultats de l’indice de marginalisation relative serviraient à classer toutes les aires de diffusion selon leurs niveaux relatifs de marginalisation ou la mesure dans laquelle elles sont supérieures et inférieures aux indices de référence des grands centres urbains, des petits centres urbains et des zones rurales de l’Ontario.

Par ailleurs, puisque les données que le professeur Ellis propose d’utiliser sont disponibles pour toutes les aires de diffusion entre 2001 et 2006, l’approche permet d’évaluer les baisses ou les hausses du taux de marginalisation enregistrées au cours de cette période de cinq ans. Il sera alors possible d’utiliser cette tendance comme point de départ d’une analyse qui servira à déterminer si les investissements effectués pour venir à bout des causes de la violence chez les jeunes atteignent les quartiers les plus défavorisés et portent leurs fruits. De fait, non seulement cette approche facilite le ciblage des interventions, mais elle permet également une évaluation intrinsèque et peu coûteuse de cette approche.

Cependant, son véritable intérêt vient du fait que l’indice donnera à la province et à ses partenaires municipaux un moyen objectif de recenser les régions de l’Ontario où il conviendrait d’utiliser une approche axée sur les réalités locales en priorité.

Les Premières nations de l’Ontario et notre examen

Les personnes qui résident et travaillent dans beaucoup de communautés des Premières nations ne s’étonneront pas de l’analyse présentée dans ce chapitre et connaissent la situation dans les quartiers telle qu’elle est décrite au chapitre 5. Même si les conditions varient beaucoup parmi ces communautés, un bien trop grand nombre d’entre elles se caractérisent par la pauvreté, la maltraitance, la surconsommation d’alcool et d’autres drogues, le dysfonctionnement et le désespoir et sont isolées du reste de la province du point de vue géographique et par le racisme. Comme nous l’avons vu, ces conditions créent un terrain particulièrement fertile pour le développement des facteurs de risque immédiat associés à la violence chez les jeunes, comme l’aliénation, une faible estime de soi et un sentiment limité d’espoir ou de confiance en l’avenir.

Ces conditions existent dans certaines concentrations urbaines d’Autochtones, mais sont les plus visibles, et souvent les plus extrêmes, dans les populations des réserves. Notre examen a étudié en détail ces concentrations urbaines. Deux des huit communautés dans lesquelles nous avons tenu des séances de consultation des gens des quartiers (Thunder Bay et Kingston-Galloway) ont des populations autochtones importantes. De plus, la consultation organisée à notre intention auprès de jeunes Autochtones en milieu urbain par l’Ontario Federation of Indian Friendship Centres nous a donné la perspective autochtone de ces communautés et de 11 autres communautés urbaines de toute la province. Le Volume 3 contient un rapport de ces séances importantes, et les enseignements que nous en avons tirés sont reflétés tout au long de notre rapport.

Pour des raisons diverses, notre examen n’a pas tenté d’étudier les circonstances propres aux populations des réserves des Premières nations. Cela était tout d’abord lié à des facteurs de temps et de compétence. Les Premières nations ont leur propre statut constitutionnel et traitent généralement avec la Couronne fédérale plutôt qu’avec le gouvernement provincial. Pour qu’un examen provincial puisse traiter des conditions dans les réserves, des négociations complexes devraient au préalable avoir lieu avec les leaders autochtones et, vraisemblablement, avec les responsables des réserves mêmes. De telles négociations dépasseraient probablement la recherche d’une entente sur l’inclusion de réserves à l’examen pour englober les questions liées à leur participation à l’examen même, voire à la formulation de son mandat. Par ailleurs, étant donné la responsabilité fédérale de donner suite aux recommandations probables d’un tel examen, il est presque certain que le rôle du gouvernement fédéral devrait également faire l’objet de négociations.

Compte tenu des circonstances, nous n’estimions pas être en mesure de gérer ces négociations dans le délai imparti, ni avoir le pouvoir de négocier avec les Premières nations ou le gouvernement fédéral relativement au mandat et à la structure établis par le premier ministre pour notre examen.

La deuxième raison était le fait que nous savions qu’en consultant de jeunes Autochtones en milieu urbain tout au long de nos travaux, nous acquerrions beaucoup d’informations sur les questions liées aux conditions dans les réserves et leur incidence sur l’objet de notre examen. Il y a une grande fluidité entre la vie dans les réserves et hors réserve, ce qui nous a incités à croire que la consultation des jeunes Autochtones en milieu urbain nous permettrait de mieux comprendre le contexte autochtone global.

La troisième raison était notre conviction qu’une approche axée sur les réalités locales procurerait probablement au minimum, dans la mesure où elle s’avérait une façon viable de s’attaquer aux problèmes fondamentaux en milieu urbain, le point de départ d’une réflexion sur les problèmes existant dans les réserves. Maintenant que nous avons étudié une telle approche, nous estimons qu’une démarche fondée sur les axes énoncés ci-après est tout à fait pertinente relativement aux nombreux problèmes fondamentaux qui touchent les communautés des Premières nations : se concentrer sur les secteurs les plus désavantagés, travailler à l’échelon local, exploiter les atouts, s’axer sur les résultats plutôt que sur les intrants, agir en respectant le leadership local et en établissant des partenariats avec ces leaders, et coordonner les propres structures de la province de manière à éviter les cloisonnements qui nuisent à la collaboration dans les communautés.

En dépit de la primauté accordée par la constitution au gouvernement provincial en ce qui a trait aux questions autochtones, nous exhortons le gouvernement provincial à entamer des discussions avec les leaders des Premières nations sur la possibilité d’un exercice ciblé visant à évaluer l’applicabilité aux Premières nations de ce que nous proposons pour le reste de la province, compte tenu du caractère unique de leur statut, de leurs circonstances, de leurs atouts et de leurs besoins. Il conviendrait de tenter d’y faire participer le gouvernement fédéral, mais l’absence d’une telle participation ne devrait pas empêcher la tenue de ces discussions si les Premières nations s’y montraient disposées.

Il est également possible qu’un nouvel examen des « causes » axé sur les réserves ou des groupes de réserves soit nécessaire, mais cette question devrait être tranchée à l’issue des discussions que nous proposons.

En attendant, nous estimons qu’il faudrait s’attaquer activement à un problème particulier touchant les jeunes Autochtones. Alors que nous étions à Thunder Bay, nous avons appris que des centaines de jeunes adolescents autochtones devaient quitter leurs communautés isolées du Nord pour suivre des études secondaires à Thunder Bay, car ils n’avaient pas accès à une école secondaire dans leur lieu de résidence. Nous sommes conscients que cette situation existe également ailleurs. Nous nous centrons ici sur Thunder Bay en raison de ce que nous y avons appris, mais cela ne signifie pas que nos préoccupations se limitent à cette ville.

On nous a expliqué que ces jeunes doivent trouver des places en pension à Thunder Bay et vivre sans supervision parentale pendant l’année scolaire. La seule exception concerne les élèves qui fréquentent une école secondaire autochtone desservant uniquement un nombre limité de réserves isolées. La direction de cette école nous a fait savoir que le gouvernement fédéral verse des fonds pour que l’école puisse rester ouverte jusqu’à 22 h, que les lieux de pension des élèves sont inspectés et que ces élèves ont accès à une variété de soutiens lorsqu’ils ne sont pas à l’école.

Malheureusement, la majorité des élèves de ces communautés éloignées sont laissés à eux mêmes et ont pour seule orientation celle qui leur est offerte par les personnes qui les hébergent. À l’évidence, cette situation réduit les chances d’activités enrichissantes hors de l’école et renforce la probabilité d’activités néfastes. À notre avis, il est absolument illogique de retirer des enfants de leurs communautés éloignées et de les abandonner, la plupart du temps sans supervision, dans un milieu urbain qu’ils connaissent mal, où ils sont hébergés en pension chez des inconnus.

Nous avons également appris que certaines familles autochtones s’inquiètent tellement de cette situation qu’elles quittent leur réserve pour s’installer à Thunder Bay afin de veiller sur leurs enfants. D’après ce que l’on nous a dit, elles peuvent ce faisant perdre les avantages versés par leur Première nation. Ces familles doivent alors subsister grâce à l’aide sociale ou accepter tout emploi disponible. Dans un cas comme dans l’autre, la perturbation de la vie familiale et de ses réseaux sociaux habituels est énorme.

On pourrait bien sûr débattre pendant des années de passionnantes questions touchant les compétences fédérales et provinciales tandis que cette situation déplorable perdure. Nous estimons que la réponse s’impose d’elle-même. Ces enfants sont des résidents de l’Ontario. Ils vivent dans des villes ontariennes et fréquentent des écoles ontariennes. Ils sont soumis dans notre province à des conditions qui limitent considérablement la probabilité que l’éducation soit efficace et qui, parallèlement, sont propices aux facteurs de risque immédiat à l’origine de la violence chez les jeunes.

Dans ces circonstances, nous estimons que le gouvernement provincial doit intervenir pour veiller à ce que des activités enrichissantes, stimulantes et pertinentes du point de vue culturel soient offertes à ces jeunes après l’école et pendant les fins de semaine. Le gouvernement provincial doit faire en sorte qu’ils résident dans des lieux convenables et à ce qu’ils disposent d’endroits sécuritaires et accueillants pour se réunir, jouer, faire leurs devoirs et participer à des activités artistiques. Ils devraient être soutenus par des mentors et pouvoir aussi compter sur d’autres jeunes et d’autres travailleurs fournissant à leur intention de l’encadrement, une structure, de la coordination et des soutiens.

De même, dans les cas où des familles s’installent en ville pour veiller sur leurs enfants, nous estimons que le gouvernement provincial devrait offrir des services d’établissement à l’ensemble de la famille. Comme nous l’expliquons plus tard dans notre rapport, les programmes et services à l’intention d’un membre de la famille peuvent rapidement s’en aller à vau-l’eau si d’autres membres de la famille ne bénéficient pas des services dont ils ont besoin. De plus, comme nous le décrivons par ailleurs, les services seront bien plus efficaces s’ils s’inscrivent dans un contexte familial. À cet égard, le gouvernement provincial doit s’inspirer des genres de services offerts aux immigrants, car les obstacles culturels et autres auxquels certains Autochtones sont confrontés lorsqu’ils quittent leur communauté éloignée peuvent être semblables, voire supérieurs, à ceux auxquels doivent faire face les immigrants provenant de contrées lointaines.


Table des matières

Volume 1. Résultats, analyse et conclusions

Volume 2. Sommaire

Volume 3. Les points de vue des communautés