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Examen des causes de la violence chez les jeunes (2008)

Volume 1, chapitre 9 :

Réformes structurales visant à lutter contre la violence chez les jeunes


Introduction

Comme nous l’avons vu aux chapitres 2 et 3, les situations comme la pauvreté, le racisme et le manque de soutien aux familles ne sont pas des causes directes de violence. Leur importance tient au fait qu’il s’agit de sources – ou, dans notre jargon, de causes – de facteurs de risque immédiat de violence chez les jeunes, comme l’aliénation, l’oppression, le désespoir, la faible estime de soi et le manque de moyens apparents de se faire entendre ou d’éliminer les inégalités et les injustices.

C’est pourquoi nous en sommes venus à conclure que l’Ontario devait se doter d’une stratégie d’égalisation des chances visant l’ensemble des secteurs afin de mettre le capital social et les autres atouts des communautés au service de l’élimination des causes de la violence chez les jeunes. Nous devons remplacer les circonstances qui alimentent actuellement les facteurs de risque immédiat de violence par de nouvelles réalités porteuses d’espoir et de possibilités.Le présent chapitre porte en grande partie sur cette tâche, mais aborde également la question des interventions requises sur le plan individuel pour composer avec les jeunes qui ont déjà intériorisé les facteurs de risque immédiat dont nous nous préoccupons tant. Notre examen de cette question demeure néanmoins bref étant donné qu’il existe déjà des programmes capables de montrer la voie à ce chapitre et que notre besoin premier aujourd’hui consiste à mettre l’accent sur les interventions qui se sont avérées les plus efficaces, dans le but notamment d’en augmenter le recours.

Avant d’aborder notre stratégie globale, force est de reconnaître que bon nombre d’idées précieuses ont déjà été dites et écrites sur les causes de la violence chez les jeunes et les façons de les enrayer. Les communautés, le milieu universitaire, les auteurs de rapports sur le sujet et les administrations gouvernementales passées et présentes ont effectué un travail lucide et inspiré à ce chapitre. Dans tous les secteurs, de nombreuses personnes dévouées se sont employées avec passion et ardeur à augmenter les possibilités qui s’offrent aux jeunes et la sécurité dans nos communautés. Ce n’est pas sans profonde admiration pour leur travail que nous avons dû conclure, pour les motifs énoncés dans le chapitre 5, que la province court un risque réel de voir la situation s’aggraver et non s’améliorer en 2008 et durant les années qui suivront.

Pour renverser la vapeur et créer un espoir et des possibilités à long terme pour tous les Ontariens et Ontariennes, nous croyons qu’il est nécessaire d’adopter une approche exhaustive et adaptée, fondée sur quatre « piliers ». Ensemble, ces piliers nous permettront de créer un contexte social plus favorable et de nous doter d’un cadre stratégique pour la jeunesse, d’une stratégie d’autonomisation et de renforcement des capacités des quartiers et d’un nouveau système intégré de gouvernance de toutes les activités qui ont un rapport quelconque avec la violence chez les jeunes. Nous terminons cette introduction par un résumé de ces quatre piliers, que nous présenterons plus en détails dans le reste du chapitre. Ils sont :

  1. Un contexte social restauré : Égalisation des chances et lutte contre le racisme (ECLR)

    Ce pilier met de l’avant des stratégies axées sur le niveau et la concentration de la pauvreté, les circonstances entourant la pauvreté et les questions étroitement liées à la pauvreté comme le racisme, le logement, l’éducation, le soutien à la famille, le soutien communautaire, les transports, le système judiciaire et les autres services. Une stratégie à long terme ciblée et mesurable d’égalisation des chances et de lutte contre le racisme permettra de passer de l’exclusion à l’inclusion sociale et, par le fait même, de donner des possibilités d’avenir aux jeunes qui n’en ont pas à l’heure actuelle.

  2. Un cadre stratégique pour la jeunesse exhaustif

    S’inspirant du cadre de développement de la petite enfance à l’origine des programmes destinés aux enfants de six ans et moins, ce pilier procurera à tous les ordres de gouvernement, les communautés et les organismes un cadre exhaustif fondé sur les stades de développement de l’enfance et les objectifs en matière de résultats sur lequel ils pourront baser leurs décisions en matière de politiques et de programmes. Il encouragera la prise de décisions stratégiques et l’uniformisation des politiques dans l’ensemble des nombreux secteurs concernés par la violence chez les jeunes.

    La mise en oeuvre du cadre exige la participation des organismes dirigés par des jeunes à l’élaboration des politiques et à la prestation des services. La réussite de nos efforts dépend des jeunes. Ils doivent occuper des rôles centraux dans la conception et la mise en oeuvre de cette stratégie, étant donné que ce sont eux qui, le cas échéant, feront à long terme les frais de notre échec.

  3. Renforcement des capacités locales et autonomisation

    Ce pilier entraînera l’amélioration des centres locaux existants ou la création de nouveaux centres locaux, souvent situés à l’intérieur ou à proximité des écoles, où l’on s’emploiera à maximiser les possibilités et les services offerts aux jeunes et à leur famille et à favoriser la cohésion sociale. Ces centres locaux fourniront des espaces et des services et, ce qui est plus important, serviront de carrefours où les communautés pourront concentrer une part toujours croissante de la prise des décisions, de l’établissement des priorités et de la prestation des services qui touchent le quartier. Ce pilier touche également les questions relatives à la mobilisation des habitants, à la stabilité financière de fournisseurs de services clés et aux nouveaux mécanismes de financement des organismes clés de renforcement des communautés.

  4. Gouvernance intégrée

    Ce pilier fournit des nouveaux mécanismes de gouvernance qui permettront au gouvernement provincial de planifier et de mettre en oeuvre une approche efficace et coordonnée pour aborder la grande variété des questions qui ont une incidence sur la violence chez les jeunes. Ces mécanismes sont essentiels à la réussite des autres volets de la stratégie globale.

    À mesure que ces nouveaux mécanismes provinciaux seront mis en place, ce pilier fournira une approche favorisant la création de partenariats stratégiques entre les mécanismes de gouvernance intégrée de la province et d’autres ordres de gouvernement. Ces partenariats se chargeront d’établir les priorités, d’élaborer les politiques et de fournir les services. Collectivement, ils tendront aussi l’oreille aux communautés et entreprendront avec elles une collaboration qui misera sur les capacités de ces communautés et favorisera leur cohésion et leur participation significative au travail de gouvernance.

Ces quatre piliers constituent le coeur de nos conseils au premier ministre. À notre avis, on ne pourra réduire la violence chez les jeunes que si l’on progresse sans relâche vers un contexte social porteur de possibilités et d’espoir pour tous les Ontariens et Ontariennes, l’on se dote d’un cadre stratégique pour la jeunesse, l’on augmente la capacité et l’autonomisation des quartiers et l’on adopte une structure de gouvernance intégrée. Accompagnées de nos stratégies d’intervention individuelle, ces quatre piliers nous permettront de lutter efficacement contre les causes de la violence chez les jeunes tout en améliorant la qualité de vie de tous les Ontariens et Ontariennes.

Le premier pilier :

Un contexte social restauré

Introduction

Dans ce pilier, nous avons discuté des types de changements qu’il est, selon nous, nécessaire d’apporter au contexte social pour combattre les causes de la violence chez les jeunes. Nous avons vu au chapitre 4 que ces causes sont omniprésentes, persistantes et envahissantes et, au chapitre 5, qu’elles causent du tort non seulement à certaines personnes, mais également à des quartiers entiers et, éventuellement, au tissu social de notre province.

Il a fallu un certain nombre d’années pour que les causes de la violence chez les jeunes évoluent ainsi. Elles ne sont pas l’oeuvre d’un parti ou d’un gouvernement ni celle d’un segment de la société. Nous sommes tous à blâmer pour avoir laissé une série de choix stratégiques discrets, notamment la non-application des recommandations faites dans les rapports antérieurs, miner la force sociale dont l’Ontario a besoin pour offrir à tous une société sûre, prospère et inclusive.

Tout comme ces omissions et ces commissions stratégiques sont le résultat obtenu au fil du temps, il faudra du temps pour y remédier. Certaines initiatives comme la lutte contre le racisme, l’examen des circonstances entourant la pauvreté et les problèmes de santé mentale, ainsi que l’édification de carrefours communautaires, peuvent et doivent progresser immédiatement, alors que pour d’autres, le temps qu’il faudra pour les mettre en marche variera et leur mise en oeuvre prendra quelques mois, quelques années ou une génération entière.

Nous insistons sur ce point, non pas pour encourager le gouvernement à intervenir lentement, mais bien pour montrer clairement que la portée de notre analyse ne signifie pas que nous nous attendons à ce que tout ce dont il a été question dans ce pilier puisse se faire sur-le-champ. Si nous semblons prudents à cet égard, c’est que nous savons par expérience que ceux et celles qui s’opposent au changement se concentrent souvent sur la portée d’une initiative pour ensuite tirer les ficelles de ce qu’ils appelleront une invitation à l’instauration immédiate d’un changement à grande échelle. Pour prévenir tout malentendu, disons clairement que nous ne prétendons pas avoir résolu tous les détails ou tous les choix et que nous donnons essentiellement les orientations générales de ce pilier consacré au contexte social.

Nous croyons avoir décrit la bonne destination et des moyens appropriés pour y arriver, mais nous reconnaissons d’entrée de jeu qu’il faudra déployer des efforts qui débordent notre calendrier ou notre expertise pour transformer nos orientations générales en feuilles de route détaillées. Ce que nous pouvons proposer sans faire fausse route est de prendre un ferme engagement envers la destination choisie et de délaisser les méthodes sporadiques et à l’emporte-pièce pour y parvenir.

Comme nous l’avons souligné au chapitre 10, l’Ontario a besoin d’un plan détaillé pour réaliser les changements qui s’imposent, ainsi que d’objectifs définis, de calendriers précis et d’indicateurs clairs pour mesurer les progrès régulièrement et pour maintenir la stratégie sur les rails tout en poursuivant ces objectifs. Le gouvernement doit donner espoir et ouvrir des portes. Un ensemble d’engagements clair, accompagné de démarches mesurables et de progrès rapides viendront nourrir cet espoir, même si tout ce qui est souhaité et vraiment souhaitable ne peut être donné dès les premières années.

Maintenant que nous nous sommes entendus sur ces points importants, nous allons énoncer les types d’initiatives que nous jugeons nécessaires pour restaurer notre contexte social de façon qu’il puisse combattre les causes de la violence chez les jeunes, au lieu de les entretenir et de les encourager comme le font beaucoup d’entre nous. Pour mieux les exposer, nous abordons les questions du contexte social en catégories distinctes, mais toutes sont reliées les unes aux autres. Il faudra adopter une stratégie cohérente et harmonieuse dans tous les domaines à l’étude si nous voulons accomplir des progrès.

Pour les raisons définies clairement aux chapitres 4 et 5, nous commençons par les problèmes de pauvreté et de racisme, et particulièrement les lieux où ils s’entrecroisent. Nous tenons néanmoins à souligner que les causes de la violence chez les jeunes existent également ailleurs et dans d’autres contextes et qu’elles peuvent se manifester chez les Ontariennes et les Ontariens de toutes origines. L’aliénation, le manque d’espoir, l’impulsivité et les autres facteurs de risque immédiat sont largement – mais pas exclusivement – conditionnés par l’entrecroisement du racisme et de la pauvreté.

Les problèmes de santé mentale, un cercle familial malsain et tendu qui ne permet pas de s’épanouir, les obstacles au transport, les problèmes d’éducation et les autres causes que nous avons abordées, sont autant de facteurs qui touchent beaucoup de jeunes n’appartenant pas à des groupes racialisés ou n’habitant pas dans des régions où la privation est concentrée. Ces problèmes existent dans l’ensemble de notre société. Si le meilleur moyen de dénouer les causes les plus pernicieuses de la violence chez les jeunes est souvent de travailler auprès des communautés les plus défavorisées et en leur sein, il faut aussi que les mesures que nous avons évoquées plus tôt soient prises à une plus vaste échelle.

Le pilier 1, en conséquence, énonce des mesures à la fois ciblées et universelles pour améliorer le contexte social dans l’ensemble de la province de façon à combattre les causes de la violence chez les jeunes. Dans les prochaines parties de ce chapitre, nous aborderons les trois autres piliers que nous avons dressés : un cadre stratégique pour orienter ces changements dans la mesure où ils concernent les jeunes, une stratégie pour renforcer les communautés de la province et travailler avec elles, et une structure de gouvernance pour maintenir notre point de mire et stimuler la collaboration à long terme. Puis au chapitre 10, nous présenterons une structure globale de reddition de comptes et une feuille de route pour cette tâche.

1. Réagir à la pauvreté

Potentiel de création d’un cycle favorable

L’Ontario est une province riche : riche en ressources, riche en personnes et riche en potentiel. Comme l’a affirmé le premier ministre le 8 mai dernier, même une économie un peu faible ne change pas la réalité : l’Ontario est situé dans un pays d’abondance. Rien, à notre avis, ne justifie le niveau ou les conditions de pauvreté qui coexistent avec cette richesse.

Nous commençons par cette déclaration parce que nous ne voulons pas que nos propos sur les mesures visant à réduire les répercussions de la pauvreté soient perçus de quelque façon comme notre acceptation, par exemple, du niveau de pauvreté que l’Ontario affiche actuellement. Notre mandat, la croisée des chemins où se trouve la province aujourd’hui, et le temps qu’il faudra vraiment pour combattre la pauvreté, même avec l’impressionnant engagement du premier ministre envers cette tâche, nous exhortent néanmoins à présenter de telles mesures.

Comme point de départ fondamental pour ce que nous proposons, nous souhaitons réitérer un important message repris au chapitre 4. La pauvreté n’est pas une cause directe de la violence chez les jeunes. Pour les raisons que nous avons énoncées dans ce chapitre, si la pauvreté persiste, elle peut néanmoins contribuer de près à entraîner l’aliénation, un manque d’espoir ou de possibilités, une mauvaise estime de soi, le sentiment de ne pas avoir d’avenir, et d’autres facteurs de risque immédiat de cette violence.

Les trois principales voies par lesquelles la pauvreté peut avoir cet effet, comme nous l’avons vu au chapitre 4, nous dictent une façon logique d’examiner également des solutions. Récapitulons :

Comme nous l’avons noté au chapitre 4, ces facteurs s’entrelacent à présent de manières très négatives, accélérant les répercussions néfastes de chacun et créant des facteurs de risque immédiat à une vaste échelle. À notre avis, une action positive à l’égard de chacun d’eux est non seulement nécessaire mais également efficace : chaque action discrète sera favorablement liée aux autres, renforçant dans une large mesure les avantages individuels tirés de chacune.

Ces actions positives seront, par nécessité, proposées et réalisées à des rythmes différents. Le premier aspect, le niveau de pauvreté en soi, sera probablement le plus long à résoudre. Peu de gens pensent qu’il faudra moins qu’une génération et, en effet, la plupart se féliciteraient de prendre un ferme engagement envers ce calendrier relativement long. Par contraste, nombre des circonstances négatives entourant la pauvreté méritent une action immédiate.

Bien que l’autre aspect de la pauvreté, les concentrations, ne puisse en pratique être abordé que graduellement, les progrès réalisés dans cette direction seront largement accélérés par les actions prises pour abaisser le niveau de pauvreté et faire avancer les initiatives que nous décrivons pour éradiquer les circonstances qui l’entourent. Si la pauvreté est moins grande et dévastatrice pour les familles, si les quartiers pauvres sont équipés sans tarder d’installations de loisirs, de parcs et de centres de développement communautaire, et si leurs écoles et leurs espaces publics deviennent des lieux plus sûrs et meilleurs, alors ces conditions plus favorables refouleront certaines des causes que nous avons évoquées. De plus, les améliorations ainsi réalisées viendront ralentir peu à peu l’exode de la population dans ces communautés, vers lesquelles seront attirés des entreprises et des emplois qui les rendront de plus en plus attrayantes pour les personnes qui sont en quelque sorte plus favorisées, autant de résultats dilueront les concentrations de personnes défavorisées. Le potentiel de créer un cycle favorable ici est immense et ne devrait pas rester inexploité.

Réduire le niveau de pauvreté

Nous ne proposons pas de stratégie précise pour résoudre le premier problème, celui du niveau de pauvreté. En effet, nombreux sont ceux qui ont déjà tracé la voie à emprunter. Celle-ci appelle des niveaux supérieurs et plus stables de soutien du revenu; un niveau supérieur de formation et de préparation à l’emploi, et de débouchés professionnels; un accès amélioré aux prestations d’assurance-emploi; la suppression des obstacles aux études supérieures, à l’obtention et à la conservation d’un emploi et à l’avancement professionnel; la suppression des obstacles attribuables au racisme et aux autres formes de discrimination; et d’autres stratégies bien connues.

Le Comité ministériel de réduction de la pauvreté de l’Ontario et les engagements formulés dans le Discours du Trône et le Budget envers l’établissement d’objectifs et de calendriers de réduction de la pauvreté dans la province sont des démarches très positives à cet égard. Nous acceptons et félicitons l’engagement par lequel le premier ministre entend réaliser des progrès valables sur ce front et nous allons déférer à cette résolution et à l’expertise que ce comité consacre à sa tâche. Nous tenons seulement à préciser que nous considérons un progrès soutenu dans ce dossier, non seulement comme une question de simple dignité humaine, mais aussi comme un volet essentiel de tout plan visant à combattre les causes de la violence chez les jeunes.

Diluer les concentrations de pauvreté

Pour la myriade de motifs cités aux chapitres 4 et 5, nous considérons les fortes concentrations de pauvreté comme étant en grande partie à l’origine des facteurs de risque immédiat de violence chez les jeunes. Pour ne citer que l’un des nombreux porte-parole ayant exprimé cette inquiétude, le professeur Scot Wortley, après avoir étudié la criminalité et ses origines pendant de nombreuses années, a récemment conclu ce qui suit dans un article rédigé en vue de notre examen :

« L’Ontario, semble-t-il, risque actuellement de développer les types de communautés subalternes permanentes (souvent appelées ghettos) qui ont marqué l’histoire du développement urbain aux États-Unis. Il faut sonner l’alarme – si les quartiers ainsi défavorisés deviennent retranchés, il est très probable que des taux de criminalité beaucoup plus élevés s’ensuivront. » [Wortley, Volume 4 : p. 59]

Comme nous le mentionnions plus tôt, ces concentrations de personnes défavorisées continueront à alimenter ce risque chaque jour jusqu’à ce qu’on commence à s’en inquiéter et feront échouer une grande partie des nombreuses mesures déjà prises pour que se résorbe la violence chez les jeunes.

Ne pas s’en préoccuper, c’est assurer une présence stable de nouvelles recrues pour remplacer le quelconque nombre de jeunes que nos autres interventions détournent de la violence, dilapidant ainsi le trésor public et, pis encore, gaspillant des vies. Il n’est simplement pas logique de combattre des incendies avec un ensemble de politiques publiques et en même temps en déclencher d’autres en perpétuant, sans les corriger, les échecs stratégiques du passé.

Nous sommes d’accord avec le mantra adopté par la Grande-Bretagne pour implanter sa stratégie de renouvellement des quartiers : nul ne doit être sérieusement désavantagé du fait de son lieu de résidence. Pour mettre cette formule en relation plus directe avec notre mandat : le lieu de résidence d’une personne ne doit pas en soi créer des facteurs de risque immédiat d’implication dans des actes de violence.

C’est là un objectif à long terme, mais auquel on peut commencer à travailler immédiatement et pour lequel des mesures en apparence insignifiantes peuvent, lorsqu’elles sont cumulées, faire une infinie différence au fil du temps. Ce qui est primordial et certes évident, c’est que nous devons stopper la création ou l’expansion des concentrations de personnes défavorisées. Il faut créer de nouvelles possibilités de logement à prix abordable en suivant un plan à long terme, avec de nouveaux logements intégrés dans des quartiers économiquement mixtes. De plus, il faut utiliser un zonage d’inclusion et d’autres outils de planification pour encourager un développement économiquement mixte dans l’ensemble.

Comme le décrivent les Alliances de recherche universités-communautés, le zonage d’inclusion est :

« [...] un outil stratégique qui met l’aménagement de logements à prix abordable en rapport avec le développement résidentiel au prix du marché. Tout développement résidentiel comprenant un certain nombre minimum de logements doit abriter des logements à prix abordable. Ainsi, le zonage d’inclusion rend la création de nouveaux logements à prix abordable indépendante du financement public direct. Il devient simplement un prix à payer pour la création d’un développement résidentiel privé. Cet outil stratégique a été utilisé à vaste échelle aux États-Unis et au Royaume-Uni et à moins grande échelle au Canada.

« Le zonage d’inclusion comporte deux avantages principaux. Premièrement, il permet l’aménagement de logements à prix abordable. Deuxièmement, les logements à prix abordable sont habituellement aménagés sur le même site que les développements à prix courant, ce qui en soi crée des communautés bien équilibrées sur le plan socioéconomique. » [Alliances de recherche universités-communautés, 2007 : p. 8]

À cet égard, nous soulignons la possibilité d’accompagner le zonage d’inclusion d’incitatifs pour les promoteurs, et nous faisons remarquer également que la stratégie ontarienne Place à la croissance (autrefois appelée Croissance intelligente), est un mécanisme d’aménagement urbain qui existe déjà et qui pourrait être adapté pour appuyer les initiatives orientées dans cette direction. L’intégration économique ne faisait pas partie de son mandat jusqu’à présent, mais il nous semble qu’elle peut et devrait s’inscrire dans cette approche novatrice pour faire avancer l’intérêt provincial dans l’aménagement du territoire.

En plus du zonage d’inclusion, les Alliances de recherche universités-communautés ont également proposé des mesures supplémentaires qui pourraient être prises pour faire progresser l’objectif général visant l’intégration économique des quartiers. Ces mesures appuient plusieurs objectifs particuliers, notamment réduire le risque de déplacer les personnes qui occupent déjà les lieux, maintenir des prix abordables pour les logements locatifs existants, ajouter de nouveaux logements locatifs et conserver une variété de magasins et de services locaux. Elles consistent notamment à :

Nous ne sommes pas en mesure d’évaluer le bien-fondé de chacune de ces propositions. Nous ne les présentons ici que dans le but de montrer qu’un ensemble d’idées a été formulé afin de définir les moyens à mettre en oeuvre pour créer des quartiers économiquement intégrés. Ce que l’Ontario doit faire, c’est reconnaître pourquoi il est essentiel d’atteindre cet objectif et ensuite ouvrir la porte à ceux et celles qui possèdent l’expertise et qui ne demandent qu’à entreprendre les actions nécessaires.

Le second volet d’une stratégie visant à réduire les concentrations de personnes défavorisées consiste à améliorer et à intégrer celles qui existent déjà. Comme nous l’avons vu, le fait d’apporter la diversité économique dans une communauté fournira les modèles et les autres influences positives qui sont trop rares dans ces quartiers à l’heure actuelle. Cela permettra également à la classe moyenne de « jouer des coudes » et d’intervenir à l’intérieur de la communauté pour que celle-ci s’améliore, au lieu de la voir travailler dans d’autres communautés dans un esprit de concurrence qui cause du tort aux communautés défavorisées.

En effet, il est probable que l’on puisse à court terme accomplir davantage de progrès en diversifiant les actuelles concentrations de personnes défavorisées qu’en faisant des efforts pour localiser les logements à prix abordable dans des communautés mieux nanties. Ces derniers efforts sont cruciaux, mais ils ne porteront probablement pas tous leurs fruits très rapidement et, de plus, ils ne seront probablement pas d’envergure suffisante pour produire des effets significatifs sur les actuelles concentrations de personnes défavorisées.

Il serait donc capital de mettre l’emphase sur la recherche de moyens de diversifier les actuelles concentrations de personnes défavorisées tout en protégeant les forces sociales et individuelles souvent présentes dans ces quartiers. L’exemple de Regent Park à Toronto et celui d’autres villes aussi nous montrent comment un secteur de pauvreté concentrée peut être intégré grâce à l’aménagement de condominiums et à la modification de sa structure physique afin de mieux le relier à la communauté environnante. Malgré les divergences d’opinions sur la façon dont cela a été fait et sur la quantité suffisante ou insuffisante d’efforts déployés pour protéger les structures et les liens sociaux existants, peu d’observateurs mettent en question l’objectif de l’intégration économique proprement dite.

Compte tenu des nombreuses façons dont les concentrations peuvent accroître les facteurs de risque immédiat, nous voyons celles-ci comme un secteur crucial d’investissement provincial. Nous insistons cependant sur le fait que l’intégration économique des actuelles concentrations de personnes défavorisées doit se faire d’une manière qui respecte et, en effet, consolide les forces de ces communautés. Il est indispensable de bien comprendre ces forces et de gérer le processus de réaménagement de façon à les appuyer et à en tenir compte tout au long du processus. Les résidents qui doivent être déplacés pendant les travaux, par exemple, devraient être installés dans des secteurs aussi proches que possible de leur communauté en permettant aux jeunes, idéalement, de continuer à fréquenter la même école, tout en essayant de garder ensemble les personnes unies par des liens sociaux.

Par souci de clarté, nous soulignons également qu’il n’est pas question d’embourgeoisement. Il n’est pas très utile d’« améliorer » un quartier défavorisé en remplaçant les personnes défavorisées par la classe moyenne et en les déplaçant vers une autre concentration de pauvreté. En effet, le résultat est néfaste car, ainsi, les structures et les liens sociaux qui aidaient les personnes à surmonter leur désavantage seront rompus.

De tous les efforts visant à diversifier les actuelles concentrations de personnes défavorisées, il est proportionnellement vital de ne pas perdre de vue que l’objectif est de réduire l’aliénation, de donner espoir, de développer l’estime de soi et de favoriser un sentiment d’appartenance et d’engagement au sein de la collectivité en général. Il ne s’agit pas d’un simple projet de construction, mais d’un exercice fondamentalement humain dont le volet « construction » constitue, non pas une fin, mais un moyen.

Éradiquer les circonstances entourant la pauvreté

Cette initiative est doublement avantageuse. Primo, elle améliore la qualité de vie des personnes défavorisées où qu’elles vivent, atténuant de bien des façons les principaux facteurs sous-tendant l’aliénation, le manque d’espoir et le sentiment de non-appartenance ou d’inutilité au sein de la société. Secundo, lorsque les quartiers défavorisés sont améliorés par l’aménagement d’installations et de services importants en leur sein, ces lieux devenus plus attrayants inciteront davantage à y vivre et à y élever une famille. Ceci encourage ensuite les résidents à y rester, car ils améliorent leur propre situation financière.

Cette seconde approche comporte également un autre avantage. Elle rend ces quartiers plus attrayants pour ceux et celles qui ont une certaine liberté de choisir leur quartier. Nous ne prétendons pas que la classe moyenne se précipitera dans un secteur défavorisé sous le simple prétexte qu’elle y trouve de bons services. Cependant, nous croyons qu’à mesure que des améliorations y sont apportées, ces quartiers ou leur voisinage immédiat commenceront à être considérés comme des solutions viables par ceux et celles qui sont plus libres de choisir leur lieu de résidence. Ce phénomène aura lui-même pour effet de renforcer ces communautés et, en fait, d’accroître au fil du temps les chances de réaliser un réaménagement du genre de celui de Regent Park.

La valeur fondamentale du projet visant à atténuer les circonstances entourant la pauvreté devrait être évidente. Nous avons déterminé il y a longtemps que la pauvreté ne devait pas entraver l’éducation et avons donc assuré la gratuité et l’universalité de l’éducation publique. Récemment, nous avons déterminé que la pauvreté ne devait pas gêner l’accès aux hôpitaux et par la suite aux services médicaux de base; nous avons donc instauré la gratuité des soins hospitaliers et mis en place le régime d’assurance de soins médicaux. Aujourd’hui, il n’y a aucune raison que la pauvreté égale quantité et qualité moindres en ce qui concerne les parcs, les installations de loisirs, les possibilités artistiques, les magasins, les services publics et les transports en commun.

En effet, il semble clair que si nous ne pouvons pas réduire les graves écarts de revenu et que les gens sont contraints de vivre dans des secteurs de pauvreté concentrée dans une large mesure – et, dans le cas des jeunes, strictement – pour des raisons auxquelles ils ne peuvent rien, alors le moins que nous puissions faire en tant que société est d’essayer de compenser par des services publics. Les jeunes qui sont le plus dans le besoin et qui sans ces services retirent le moins d’avantages de la société devraient avoir à leur disposition d’excellents parcs, des installations récréatives et artistiques de première qualité, les écoles dotées des meilleures ressources et l’accès le plus facile aux services publics. Bien que cette tâche doive être accomplie dans un esprit d’équité fondamentale, elle contribuera de très près à atténuer les causes de la violence, ce qui améliorera les perspectives de notre société dans l’ensemble.

Le besoin le plus urgent et le plus immédiat est un lieu sûr et accessible où les jeunes puissent se rassembler, jouer et s’adonner à des activités artistiques. Disons que nous avons été profondément « choqués » – en nous gardant d’employer ce terme abusivement dans le présent rapport – de constater que de nombreux jeunes n’ont nulle part où aller ni rien à faire en dehors des 35 heures par semaine qu’ils passent éventuellement à l’école pendant environ neuf mois chaque année.

Nous avons contemplé certains quartiers défavorisés et essayé d’imaginer une journée, une semaine, une saison d’été ou – chose impossible pour nous – une enfance passée sans endroit où jouer à des jeux qui laissent libre cours à l’imagination. Nous avons été conduits dans des « centres récréatifs » pour constater qu’ils étaient désespérément inadéquats – dans certains de ces centres, le nombre de places est si limité et l’espace si réduit qu’il est difficile de voir comment il y est même possible de pratiquer des loisirs. Par surcroît, on nous a dit trop souvent que les meilleures places qui existent dans certaines communautés sont réservées par des groupes de l’extérieur et sont inaccessibles aux jeunes du voisinage, qui n’ont pas d’autres options.

Ce problème s’étend jusqu’en dehors des quartiers défavorisés. De nombreux jeunes habitant dans des secteurs économiquement intégrés n’ont pas d’argent pour payer les droits souvent exigés pour l’utilisation des programmes et services offerts et en sont donc exclus, comme le sont les jeunes des quartiers où ils n’existent pas.

Dans le pilier 3, nous allons nous pencher sur le besoin, pour les écoles, d’être ouvertes et accessibles afin de pouvoir servir de carrefours et fournir un endroit pour les jeunes et les activités qu’ils pratiquent. Que l’accès soit assuré en proposant de nouvelles installations ou en supprimant les obstacles à celles qui sont déjà en place, nous croyons que la province a fondamentalement intérêt à donner aux jeunes – comme le disait l’une des personnes les plus remarquables de notre génération, M. Nelson Mandela – le droit de jouer, et cela, dans un environnement sûr et accueillant où ils peuvent être au contact de mentors positifs et vivre des expériences d’apprentissage enrichissantes. Pour les raisons que nous explorons plus à fond dans le pilier 3, nous croyons qu’il est urgent et prioritaire, pour la province, de veiller à ce que les jeunes défavorisés, où qu’ils vivent, aient à leur disposition des lieux de rassemblement ainsi que des installations récréatives et artistiques.

En même temps, nous pensons que la province a intérêt à assurer la qualité des logements. Il existe de graves problèmes de qualité dans les logements sociaux, dont beaucoup – pas tous – sont situés dans des quartiers à forte concentration de personnes défavorisées. Fournir aux personnes un lieu de vie de qualité, alimenté en eau chaude, où les espaces publics ne sont ni délabrés ni dangereux et où les ascenseurs fonctionnent, ce n’est pas trop demandé dans notre société. Nous avons vu au chapitre 4 qu’en manquant à ce devoir, nous alimentons les facteurs de risque immédiat; nous ne pouvons pas nous permettre de délaisser ce moyen évident d’écarter ce risque.

La province devrait exprimer le besoin d’accroître le financement fédéral à cette fin, mais elle devrait aussi augmenter de manière significative son propre investissement. Le financement provincial injecté récemment a été important, mais il n’est toujours pas à la hauteur en comparaison des graves préjudices que subissent les jeunes qui passent leur enfance dans des conditions inférieures aux normes.

À cet égard, nous avons été ravis d’apprendre que la province et le gouvernement fédéral pourraient être sur le point de parvenir à une entente sur le « déblocage » de l’équité qui s’est développée dans les logements sociaux. La réalité que l’on perd souvent de vue dans le débat entourant le logement subventionné, c’est que les locataires qui occupent des logements sociaux paient leur loyer et qu’au final, ce loyer sert à rembourser le prêt hypothécaire qui finance leurs immeubles. Selon ce qui nous a été dit, l’ensemble des logements sociaux cumule à présent un capital considérable – qui suffirait à couvrir non seulement la modernisation des bâtiments mais également de nouvelles constructions. Nous encourageons vivement les gouvernements provincial et fédéral à maximiser les possibilités de refinancement en se servant des capitaux propres liés au parc de logements pour exécuter des réparations aux immobilisations et bâtir de nouveaux logements.

Outre les investissements du gouvernement dans les logements sociaux, il faut prendre des mesures pour améliorer les conditions de vie dans les installations locatives privées. Nous n’avons pas reçu beaucoup de renseignements sur les meilleurs moyens de le faire, mais nous pouvons dire que l’intérêt provincial dans l’atténuation des causes de la violence chez les jeunes pourrait bien nécessiter de nouvelles interventions publiques sous la forme de prêts à taux d’intérêt réduit ou d’autres moyens de veiller à ce que les investissements nécessaires soient réalisés. Les programmes fédéraux destinés à cela demeurent en place, mais ils sont loin du but. La province devrait envisager sérieusement de collaborer avec les administrations municipales pour combler le fossé dans le cadre de sa stratégie visant à résorber les causes de la violence chez les jeunes. Nous ne pouvons pas attendre pour résoudre les guerres de territoire théoriques qui opposent les gouvernements pendant que la qualité du véritable territoire sur lequel évoluent les habitants entraîne la violence.

De plus, des sommes doivent être investies dans l’environnement physique des secteurs à forte concentration de personnes défavorisées. Certaines des améliorations requises peuvent être vues comme des initiatives traditionnelles de lutte contre le crime, souvent dites « créatrices d’espaces défendables ». Pour réaliser ces améliorations, il faut généralement améliorer la ligne de visibilité, éliminer les voies sans issue, veiller à ce que des rues régulières quadrillent le quartier, augmenter l’éclairage, etc.

D’autres améliorations sont d’ordre esthétique. L’apparence d’un quartier a une incidence sur la perception que les enfants et les adultes ont d’eux-mêmes, pour le meilleur ou pour le pire. Le simple fait d’améliorer l’apparence d’un lieu peut changer l’attitude des personnes qui l’habitent, envers eux-mêmes et face à l’avenir. Comme nous le disait un jeune, ce serait tellement bien de pouvoir se lever le matin, regarder par la fenêtre et s’exclamer « Bon sang que c’est beau! ».

Dans le même ordre d’idées, il y a les investissements destinés à faire des lieux publics des lieux utilisables et utiles. Un terrain de jeux équipé de matériel bien entretenu et en bon état, des jardins communautaires, peut-être aussi des marchés le week-end et d’autres initiatives peuvent inciter les habitants du quartier à réintégrer les lieux publics, améliorer le niveau d’interaction et de cohésion sociales et rendre ces lieux sans intérêt pour les criminels. Comme d’autres l’ont noté, une « réglementation d’inclusion » pour permettre des activités d’entrepreneuriat adaptées à la culture, dans ces quartiers, peut être un moyen très prometteur d’aider à atteindre ces objectifs.

En même temps, les gouvernements doivent envisager d’élargir l’accès aux services qu’ils fournissent, comme les soins de santé, le counseling et les programmes de formation à l’emploi. Des développements encourageants ont été observés dans les quartiers prioritaires de Toronto mais, comme nous en discuterons plus en détail dans le cadre du pilier 3, tous les ordres de gouvernement doivent faire davantage pour localiser leurs services et leurs installations dans des carrefours communs et promouvoir de manière originale l’accès à ceux-ci à l’intérieur des quartiers prioritaires, dans l’ensemble de la province.

De même, le gouvernement doit faire le nécessaire pour attirer les entreprises dans ces secteurs. Nous avons vu au chapitre 4 la circonstance perverse dans laquelle les plus pauvres d’entre nous doivent payer les coûts les plus élevés pour se procurer les nécessités de la vie. Outre l’aspect financier, il existe de graves problèmes à cet égard en termes de temps de déplacement, de bonne nutrition et de sentiment d’appartenance, également en ce qui concerne l’accès à un emploi productif dans le quartier et l’exemple qu’il donne. Au regard de l’objectif qui consiste à atténuer les causes de la violence chez les jeunes, il est dans l’intérêt public d’aider les entreprises à s’installer dans ces secteurs, que ce soit en vertu de changements au niveau du zonage et de la réglementation ou par le biais de soutiens économiques directs.

Conclusion

Le niveau de pauvreté en Ontario, ses concentrations et l’insuffisance de services et d’installations de qualité qui l’accompagne ont un effet dévastateur sur un grand nombre de personnes et de familles, ainsi que sur leur capacité à bâtir une communauté forte. Il nous est visiblement impossible de mettre un terme à la pauvreté pour le moment, mais nous pouvons proposer une série d’initiatives et de ressources communautaires qui en atténueront les conséquences en éliminant en partie les effets les plus néfastes de la pauvreté tout en renforçant la capacité des personnes, des familles et des communautés à la surmonter et à en sortir.

2. Réagir au racisme

Comme nous l’avons dit au chapitre 4, la Cour suprême du Canada a confirmé hors de tout doute l’omniprésence du racisme dans notre pays, affirmant dans R. c. Spence (2005) :

« Les tribunaux ont reconnu que le préjugé racial contre les minorités visibles est [...] notoire et incontestable [...] [c’est] un fait social qui ne peut raisonnablement être contesté. »

Ce faisant, la Cour s’est appuyée sur une série d’affaires dont les tribunaux d’appel du Canada avaient été saisis. Dans un jugement phare de 1993, le juge Doherty, écrivant au nom de la Cour d’appel de l’Ontario, a maintenu que « le racisme à grande échelle contre les Noirs est une réalité au Canada et particulièrement dans la communauté urbaine de Toronto.» (R. c. Parks, 15 R.O. (3d) 324 : [1993] J.O. no 2157, par. 42). Il a également écrit ce qui suit à propos de la manière dont cette forme de racisme se manifeste :

« Cette forme de racisme se manifeste de trois façons. Il y a ceux qui adhèrent expressément à des opinions racistes dans le cadre d’un credo personnel. Il y a les autres, qui dans leur subconscient entretiennent une attitude négative à l’égard des personnes noires sur la base de présomptions stéréotypées concernant les personnes de couleur. Enfin, et peut-être de manière très omniprésente, le racisme existe dans les interstices de nos institutions. Ce racisme systémique est un produit d’attitudes et de croyances individuelles concernant les Noirs et il favorise et rend légitimes ces présomptions et ces stéréotypes. » [par. 43]

Les effets de ce racisme à grande échelle, énoncés aux chapitres 4 et 5, montrent pourquoi nous croyons que la lutte contre le racisme doit être au coeur de la réaction du gouvernement aux causes de la violence chez les jeunes. Les ravages qu’entraîne le racisme, les nombreuses façons dont il est profondément ancré dans l’ensemble de notre société, les engagements soutenus qu’il faut pour l’éliminer, et la profonde réticence de beaucoup de gens à le dénoncer et à s’en inquiéter lui donnent, à notre grand regret, une place privilégiée dans notre analyse. Pour toutes les raisons énoncées plus tôt dans le présent rapport, il nous apparaît évident et urgent de devoir mettre en place une stratégie soutenue et des initiatives immédiates pour éradiquer ce mal persistant.

Nous pensons, tout d’abord, que le gouvernement provincial devrait exprimer plus effectivement son engagement à aborder de front le problème du racisme. Le fait qu’il n’ait pas fait connaître cet engagement récemment pourrait amener les personnes non directement touchées par le racisme à continuer à pouvoir laisser ce problème dans l’ombre et à ne pas prendre de mesures pour y remédier. D’autre part, les victimes du racisme pourraient se demander si leur gouvernement les épaule autant qu’il se doit de le faire pour aborder dans toute sa portée ce problème continu qui, selon beaucoup des personnes consultées, ne fait que grossir. En effet, des enquêtes menées en Ontario montrent que la perception qu’avait la population du racisme dans les services de police et les tribunaux était aussi forte – sinon légèrement plus forte – en 2007 qu’elle ne l’était en 1994 (Wortley, 2008).

Nous croyons que les paroles comptent, et que celles du gouvernement sur cette question particulière sont d’une grande importance. Ces paroles doivent être appuyées par une action, non pas qu’il faille donner l’assurance qu’elles sont sincères, mais parce qu’une action s’impose désespérément.

L’action la plus valable que le gouvernement puisse prendre est de placer la lutte contre le racisme au coeur de son programme. La diversité ne suffit pas. Comme ce fut le cas pour Stephen Lewis, il reste que le problème auquel nous sommes confrontés est le racisme. Son enquête axée sur Toronto l’a amené à se concentrer avec toute son énergie sur la lutte contre le racisme visant les Noirs, un point de mire qui regrettablement demeure pertinent aujourd’hui. Nous ajoutons cependant que les Autochtones sont souvent l’objet du même degré de racisme virulent et retranché. Eux aussi doivent recevoir une attention particulière dans le cadre d’un programme de lutte contre le racisme, qui doit englober de nombreux groupes. Dans le pilier 4, nous énonçons une structure de gouvernance pour mettre en oeuvre la stratégie globale que nous proposons. Pour le moment, nous nous contentons de faire remarquer que la lutte contre le racisme doit être un volet principal et explicite de cette structure de gouvernance pour stimuler le progrès et transmettre un puissant message d’engagement aux communautés et aux hauts responsables.

De plus, nous croyons que l’Ontario doit emboîter le pas à la Grande-Bretagne en veillant à ce que toutes les institutions publiques aient l’obligation de mener une action mesurable et responsable de lutte contre le racisme. Comme point de départ, chaque ministère et organisme du gouvernement de l’Ontario ayant le potentiel de lutter d’une manière ou d’une autre contre le racisme devrait être tenu de préparer et de publier un plan à cette fin. Ce plan doit définir des objectifs et des calendriers précis et exprimer clairement et publiquement comment ces objectifs seront atteints. Cette question est restée si longtemps sans réponse que la publication de plans détaillés est essentielle pour donner l’impulsion qui, dans la foulée, permettra d’espérer un changement utile et durable.

Pour bien ancrer les bases de la lutte globale contre le racisme, l’Ontario doit prendre une autre initiative qui sera la clé de voûte de ce projet : ordonner la collecte et la publication de données fondées sur la race dans plusieurs secteurs clés, notamment dans le système judiciaire et le système d’éducation. Nous reconnaissons que des efforts visant à déterminer la façon de procéder ont été faits tout récemment dans le système d’éducation et nous en sommes ravis. Nous comprenons également qu’entre autres données sur la diversité, des statistiques fondées sur la race seront recueillies sur la composition de la main d’oeuvre au ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels dans le cadre d’un projet pilote biministériel. Ces renseignements ont été recueillis dans l’ensemble de la fonction publique au milieu des années 80 dans le cadre de l’initiative « C’est important » de ce qui était à l’époque le Comité ministériel sur les relations interraciales. Bien qu’il soit décourageant de revenir à des projets pilotes, nous accueillons ces démarches comme un pas dans la bonne direction.

Le besoin en données fondées sur la race est incommensurable et l’assurance que nous trouvons dans le fait que la collecte de telles données soit devenue si normale en Grande-Bretagne parle d’elle-même. Le besoin devrait être évident : sans données, il nous est impossible de confirmer ou d’infirmer la portée du racisme dans un segment donné de notre société. Sans elles, nous ne pouvons pas concentrer des ressources limitées dans les secteurs où il est le plus urgent d’intervenir, non plus que nous ne pouvons concevoir de mesures pour atteindre les résultats les plus significatifs de la manière la plus efficace ou déterminer si des progrès ont été réalisés par suite de ces mesures.

En effet, il est difficile de songer à un autre domaine où le fait de chercher à prouver l’existence d’un problème soulèverait une controverse et, dans le cas où la présence effective d’un problème serait confirmée, de vouloir démontrer le meilleur moyen de le résoudre et faire la preuve que les efforts déployés à cette fin portent leurs fruits.

Nous savons que vers la fin des années 80, la communauté noire de Toronto s’est opposée à ce que la police recueille des statistiques fondées sur la race, ceci par crainte des fins auxquelles les renseignements seraient utilisés. S’il est vrai que la communauté noire est loin d’être homogène et qu’il y aura probablement des dissensions en son sein, nous avons appris que non seulement cette communauté accepte largement le besoin de recueillir de telles données mais, de plus, elle a le vif sentiment que sans elles, le progrès n’est pas possible. Un rapport de recherche paru récemment dans le Toronto Star corrobore cet état d’âme. Il conclut que, bien que les groupes racialisés fassent l’objet de condamnations criminelles à un taux disproportionné, le public croit que leur implication est presque le double de ce qu’elle est vraiment. La publication de données fondées sur la race peut non pas encourager mais plutôt dissiper les préjugés incrustés dans l’opinion publique (Rankin et Powell, Toronto Star, 21 juillet 2008 : A1).

Nous soulignons à cet égard que la collecte de données fondées sur la race concernant les services de police en Grande-Bretagne remonte à 1992 au moins. En appelant l’Ontario à adopter cette approche, notamment dans ce qui nous semble être le secteur le plus problématique, c’est-à-dire les services de police de première ligne, le précédent britannique est aussi rassurant qu’inspirant. Après plus de dix ans d’expérience, nous avons été informés par un haut-gradé des services de police londoniens que, si certains agents de première ligne jugent cette mesure bureaucratique, elle est largement validée, particulièrement dans les hauts rangs de la police. C’est un outil indispensable pour identifier les secteurs où une amélioration s’impose, concevoir des méthodes permettant d’opérer cette amélioration et démontrer au public l’amélioration réalisée.

Bien que les services de police aient été le centre d’attention en Ontario dans les années 80, nous ne saurions laisser entendre que dans le secteur de la justice la collecte de renseignements n’est nécessaire qu’en rapport avec la police. Comme l’a démontré la Commission d’enquête sur le racisme systémique dans le système de justice pénale en Ontario dans les années 90, ces données peuvent nous fournir un enseignement fort utile sur chaque étape du système de justice : l’intervention policière, la poursuite, le jugement et les mesures correctionnelles. Dans le contexte particulier du système de justice pénale, un rapport britannique phare intitulé Improving Opportunity, Strengthening Society présente ces importantes observations :

« Pour comprendre le phénomène de la disproportion dans le système de justice pénale, il est essentiel qu’il y ait un processus effectif de collecte et de contrôle des données sur l’ethnicité à chaque étape du système de justice pénale [...] [L’objectif est] de permettre aux praticiens et aux décideurs du système de justice pénale de définir la disproportion dans le système de justice pénale, de comprendre les causes de la disproportion, de gérer la performance du système de justice pénale en relation avec les questions raciales et de démontrer la responsabilité envers les communautés ethniques noires et minoritaires. » [Department for Communities and Local Government, 2007 : p. 65]

Nous ne sommes pas d’avis que la collecte de données n’est nécessaire qu’en rapport avec l’administration de la justice. Comme en Grande-Bretagne, elle est nécessaire et utile dans plusieurs autres domaines publics, notamment le logement, la santé, le marché du travail et tous les échelons du système d’éducation. Dans le rapport que nous venons de citer, le Department for Communities and Local Government de Grande-Bretagne démontre au-delà de tout doute l’utilité, dans tous ces secteurs, de la collecte de statistiques détaillées fondées sur la race.

Nous croyons que l’Ontario doit s’équiper de la même base de données et nous partageons l’avis du haut fonctionnaire ontarien qui s’est exprimé en ces termes dans sa note à notre intention :

« La collecte de données fondées sur la race dans une société multiculturelle est considérée comme une question sensible dans la mesure où les communautés culturelles peuvent craindre que les renseignements recueillis soient utilisés à mauvais escient pour commettre des actes discriminatoires contre des groupes minoritaires. Cependant, les données fondées sur la race peuvent être utilisées dans les règles de la déontologie et de manière efficace pour déterminer les besoins spéciaux des minorités, définir les lacunes systémiques qui touchent un groupe particulier, supprimer les obstacles systémiques et promouvoir l’égalité substantive, ou pour élaborer des programmes visant à répondre aux besoins d’un groupe donné. »

En plus de notre conseil principal sur la création d’une obligation publique de lutter contre le racisme et sur la collecte des renseignements nécessaires à cette fin, nous croyons que les détails des plans de lutte contre le racisme exigés des ministères et organismes du gouvernement devraient pour la plupart être laissés à la discrétion de ceux-ci, exception faite toutefois de deux secteurs où une action s’impose de manière urgente et où nous croyons avoir recueilli suffisamment d’observations pour formuler des propositions précises. Il s’agit des services de police de première ligne et du système d’éducation.

Ces secteurs sont au coeur des problèmes dont nous avons entendu parler : les services de police de première ligne, d’une part parce qu’il est difficile de bien faire, et d’autre part parce que si ce ne l’est pas, tout le bon travail accompli ailleurs pour susciter un optimisme et donner de l’espoir peut être anéanti; et l’éducation parce que c’est précisément dans ce secteur que ce travail doit être accompli. Il ne fait nul doute que pour ces raisons, ces secteurs ont fait l’objet de recommandations claires dans de multiples rapports il y a de nombreuses années déjà.

Les problèmes les plus pressants dans l’immédiat sont ceux qui concernent l’intervention policière de première ligne. Ceux-ci ont de graves implications communautaires et sont un champ de mines qui menace à chaque instant. Selon nous, une intervention dans ce domaine aura à court terme la plus grande influence sur les affaires suscitant la violence chez les jeunes.

Nous reconnaissons qu’un changement culturel à long terme, un corps policier plus représentatif et la modification de certaines stratégies des services de police de première ligne seront nécessaires pour maîtriser parfaitement ce problème. Ainsi que le démontrent les problèmes liés au racisme auxquels les employés des établissements correctionnels de l’Ontario sont sans cesse confrontés dans leur lieu de travail, cette démarche en est une de longue haleine à laquelle il faudra consacrer une énergie soutenue. Dans l’intervalle, nous pensons qu’il faut dès maintenant montrer à la police et aux habitants des quartiers prioritaires de la province, les signes concrets d’une détermination à écarter ces préoccupations de longue date.

Nous suggérons en premier lieu que la province établisse un fonds, auquel les communautés et la police auraient accès pour appuyer la création de comités de résolution des conflits hautement localisés opposant la police et les jeunes dans chaque quartier prioritaire de la province. Ce fonds permettrait la participation des jeunes et fourniraient un facilitateur neutre. La police serait représentée par le chef de police local et les agents de première ligne participant à l’intervention policière dans ce secteur (pas uniquement les agents de liaison). Ces comités ouvriraient le type de dialogue qui autrement ne serait pas amorcé et seraient chargés d’élaborer un plan adapté au quartier pour améliorer les interactions entre les jeunes et les agents de première ligne. Ils participeraient en outre à la conception et à l’exécution des programmes de formation locaux que nous proposons ici.

Nous sommes d’accord avec ce que nous a dit le ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels, lorsqu’il a appelé à « des possibilités plus nombreuses d’interaction positive entre la police et les jeunes ». Nous pensons que ces comités peuvent exercer une action favorable et qu’ils le feront. La possibilité de s’écouter les uns les autres, combinée à l’obligation de se concerter pour élaborer un plan local sur les questions qui sont en rapport direct et immédiat avec leur travail et leur vie, devrait faire de ces comités le siège d’un engagement constructif.

La seconde initiative immédiate que nous proposons serait également très localisée et se concentrerait dans les quartiers prioritaires. Aux termes de cette initiative, la province fournirait un financement pour que les agents de première ligne de chacun de ces quartiers puissent immédiatement recevoir une formation en cours d’emploi sur la lutte contre le racisme. Nous recommandons de concentrer ainsi les énergies dans le souci d’accélérer et de rentabiliser le processus, et également parce que selon nous une formation liée à l’emploi est probablement celle qui sera la plus efficace. Nous sommes d’accord avec ce que Stephen Lewis affirmait dans son rapport de 1992, particulièrement dans le contexte de la formation sur les relations interraciales :

« Si nous croyons vraiment en l’utilité d’investir dans notre système de justice pénale, alors les intervenants de première ligne méritent la meilleure formation possible. » [Lewis, 1992 : p. 13]

Nous avons entendu maintes et maintes fois que les quelques heures de formation sur les différences culturelles dispensées par l’École de police de l’Ontario avant que les recrues intègrent leurs fonctions de policiers étaient très peu utiles. La formation est par nécessité générale et isolée de l’expérience sur le terrain. Nous avons souvent entendu dire qu’il arrive très fréquemment que la formation soit outrepassée par les dirigeants et les collègues de la police lorsque les recrues entrent en fonction.

Ce que la plupart d’entre nous savent de l’éducation des adultes, c’est qu’elle est le plus efficace lorsqu’elle est dispensée sur le tas et qu’elle est adaptée aux problèmes auxquels nous sommes effectivement confrontés au travail ou dans la vie. Nous avons appris qu’à présent, en Angleterre, la formation sur les relations interraciales offerte à la police est axée sur des fonctions très précises de l’emploi et que l’on s’oriente vers un meilleur rendement du policier ou de la policière au poste qui lui a été confié. La formation, par conséquent, ne porte pas sur les différences culturelles d’une façon générale, mais elle se concentre sur les moyens par lesquels une meilleure compréhension de la lutte contre le racisme améliorera le rendement du policier ou de la policière dans les fonctions qu’il ou elle exerce.

La raison pour laquelle nous suggérons que ce type de formation particulière à l’emploi soit initialement axé sur les policiers de première ligne est simple : ce sont les interactions avec ceux-ci qui peuvent causer le plus de tort aux relations interraciales et c’est donc en leur sein qu’il serait le plus utile de dissiper les préoccupations entourant le racisme. Nous comprenons que ces situations sont souvent difficiles et parfois dangereuses pour les policiers et que beaucoup de jeunes à qui ils ont affaire sont, en apparence ou en réalité, agressifs et intimidants. Bien que la plupart des jeunes arrêtés par la police ne soient pas ainsi, le fait que certains le soient accroît la nécessité de dispenser cette formation et ne saurait en rien la rendre inutile.

À mesure que ces mesures de formation à court terme seront mises en place, nous croyons que le ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels devrait examiner attentivement l’approche adoptée récemment en Angleterre, aux termes de laquelle les policiers doivent être « jugés compétents à l’issue d’une évaluation » portant sur les questions raciales. Comme précisé dans le rapport intitulé Improving Opportunity, Strengthening Society que nous avons évoqué dans ce chapitre, l’un « des objectifs clés de ce programme est de veiller à ce que, d’ici 2009, tous les membres du service de police soient jugés compétents à l’issue d’une évaluation portant sur les questions raciales et de diversité ». (Department for Communities and Local Government, 2007) Dans le même ordre d’idées, on pourrait songer à inclure les bonnes relations avec la communauté et le soutien offert au nombre des mesures de rendement des chefs de police locaux.

Cette initiative s’applique à l’échelle nationale et est surveillée par un conseil national. Les forces policières sont tenues d’avoir un nombre approprié d’évaluateurs compétents et ces évaluations ont déjà commencé au sein de la plupart des forces policières. Ce qui rend cette approche intéressante, c’est qu’elle va au-delà de la formation pour déterminer si cette dernière a réussi et, dans la négative, pour savoir précisément dans quels secteurs elle a échoué et quelles démarches supplémentaires s’imposent.

La dernière initiative spécifique que nous proposons pour la police est l’établissement d’une ligne téléphonique spéciale pour signaler les interactions négatives entre la police et les jeunes appartenant à des groupes minoritaires. Ces interactions peuvent survenir n’importe où dans notre province et, sans le recours à un tel système, il n’y aura ni l’information ni l’impulsion nécessaires pour trouver un moyen sain de les éliminer, où qu’elles surviennent. Ce service pourrait être établi à l’intérieur du nouvel organisme indépendant chargé de la surveillance des plaintes concernant la police, qui devrait être fonctionnel peu après la publication de notre rapport, ou au sein d’un autre organisme indépendant. D’une manière ou d’une autre, cette ligne téléphonique spéciale consoliderait directement ou indirectement le pouvoir d’entreprendre, au sein du nouveau système de surveillance, des examens des problèmes systémiques qui surgissent dans n’importe quel service de police de l’Ontario.

Nous avons résisté à la tentation d’ajouter des propositions plus précises concernant les services de police pour le moment. Cependant, nous tenons à suggérer qu’en préparant leurs plans de lutte contre le racisme, les trois ministères ontariens de la justice prennent soigneusement en considération les recommandations formulées dans l’ouvrage phare de la Commission d’enquête sur le racisme systémique dans le système de justice pénale en Ontario et qu’au besoin, ils entreprennent les recherches nécessaires pour mettre à jour ses principales conclusions.

Dans le système d’éducation, nous estimons que la démarche la plus urgente consiste à faire venir, dans les écoles des quartiers prioritaires, un plus grand nombre d’enseignants qui reflètent et représentent la diversité culturelle des élèves. Cet objectif ne peut être laissé au hasard ou aux caprices des pratiques d’embauche de certaines écoles. Par l’entremise de n’importe quels mécanismes que le ministère de l’Éducation a déjà en place ou qu’il peut élaborer rapidement, nous croyons qu’une intervention dans ce domaine est nécessaire immédiatement.

Sachant que, même en y accordant la plus grande priorité, les résultats de cette démarche seront graduels, nous encourageons le ministère à appuyer la création d’un programme d’intégration, dans les écoles des quartiers prioritaires, d’intervenants auprès des jeunes qui soient spécialisés dans les particularités culturelles. Ces personnes devraient avoir reçu la formation nécessaire pour « jeter un pont » entre l’expérience des élèves et des familles et les circonstances qui prévalent à l’école. Elles devraient aider les écoles, les élèves et les familles à se comprendre mutuellement et travailler pour que les jeunes restent impliqués dans leurs études même lorsque les problèmes que nous avons définis au chapitre 4 persistent.

Enfin, nous encourageons la province à songer aux moyens qui permettraient d’étoffer le système d’éducation grâce aux initiatives qui émaneraient d’un organisme comme le Black Cultural Institute évoqué dans le Volume 4 par le professeur Walcott et ses collègues.

À notre avis, il n’existe pas de meilleur moyen de conclure cette partie de notre rapport qu’en citant de nouveau Stephen Lewis :

« Si nous voulons un jour débarrasser ce monde de la pauvreté et du désespoir auxquels sont soumises les communautés vulnérables, il nous suffit d’élaborer des politiques économiques et sociales audacieuses – voire intrépides. L’édifice de nouvelles relations interraciales pourrait être le point de départ idéal. » [Lewis,1992 : p. 35-36]

3. Autres initiatives liées au contexte social

Nous avons entrepris notre analyse du contexte social en énonçant les moyens d’éradiquer les causes de la violence issues de la pauvreté, notamment de ses entrecroisements avec le racisme et le milieu, car ce sont là les causes que beaucoup ont du mal à confronter et qui sont en effet les plus difficiles à éliminer. Au-delà des problèmes de la pauvreté et du racisme, et des lieux où ils s’entrecroisent, nous soulignons que les causes de la violence chez les jeunes peuvent exister dans l’ensemble de notre société. Ce n’est pas uniquement les personnes défavorisées et racialisées qui requièrent notre attention; les causes qui nous préoccupent sont présentes et percutantes chez beaucoup d’autres personnes également.

Bien que souvent le meilleur moyen d’éradiquer les causes des facteurs de risque immédiat de violence chez les jeunes soit de travailler auprès des communautés défavorisées, la plupart des mesures que nous avons évoquées dans cette section doivent être prises à une plus grande échelle. Avant de présenter ces mesures, nous tenons à souligner que chaque fois que des services nécessaires sont offerts aux jeunes, il faut prendre en considération le contexte dans lequel chaque jeune évolue. Il ne sert pas à grand-chose, à long terme, de fournir des programmes parascolaires à un enfant à qui il ne sera pas utile à cause d’un problème de santé mentale non traité ou parce que son domicile est un lieu de crise perpétuelle. De même, il est peu utile de traiter les problèmes d’une personne et de laisser les problèmes non résolus chez un autre membre de la même famille anéantir en un seul instant le travail qui a été fait.

Les gens ne vivent pas en tant qu’unités de services. Ils vivent en famille, au sein de groupes de pairs et parfois dans des foyers de groupe ou dans la rue, et ils sont profondément touchés par la santé ou le bien-être de ceux et celles qui les entourent. Une publication récente du Social Exclusion Task Force en Angleterre, intitulée Think Family, expliquait ce phénomène en ces termes :

« Même les meilleurs services à l’enfance ne peuvent alléger les répercussions des problèmes parentaux comme la violence familiale, les difficultés d’apprentissage ou la consommation abusive d’alcool ou d’autres drogues. La prochaine phase de nos efforts pour améliorer l’issue pour les enfants doit donc inclure des services aux adultes et reconnaître l’importance de résoudre les problèmes des parents [...]

« Les services aux adultes et les services à l’enfance [devraient] prendre en compte les circonstances et les responsabilités familiales. Les services impliquant différents membres de la famille [devraient être] harmonisés, porteurs d’un message cohérent et instigateurs des mêmes résultats. Les professionnels [devraient] prendre en considération les façons dont les différents membres d’une famille et leurs problèmes sont interdépendants [...] » [Social Exclusion Task Force, 2008 : p. 6-7]

Nous voyons en cela une grande sagesse, et nous appliquerions la même analyse à l’extérieur des familles afin de considérer les jeunes dans le contexte de leurs pairs, de leurs écoles et de leurs communautés respectives. De plus, le même point de vue intégré doit s’appliquer aux services euxmêmes. Si nous abordons les problèmes sous des rubriques distinctes aux pages suivantes, nous ne voulons d’aucune façon laisser croire qu’ils sont considérés isolément dans ces catégories.

Santé mentale

Nous avons vu au chapitre 4 les répercussions omniprésentes que peuvent avoir, dans notre province, les problèmes de santé mentale des jeunes qui sont privés d’un traitement. Ces problèmes se répercutent sur la capacité des familles à fonctionner et à s’épanouir et sur la capacité des enfants et des jeunes à progresser à l’école et à interagir de manière positive avec leurs camarades. Pour ces raisons, entre autres, ils constituent un moyen puissant de prédire l’implication dans les systèmes de bien-être de l’enfance et de justice pénale. En effet, les préoccupations concernant la portée de ces problèmes et le manque de ressources pour les résoudre étaient parmi celles que nous avons entendues le plus souvent.

Des conseils scolaires nous ont parlé des besoins des enfants dès l’âge de cinq ans, ou même plus tôt. Ceux-ci, ainsi que des professionnels de la santé mentale, ont insisté sur le fait qu’il est essentiel d’aborder les difficultés d’apprentissage d’un enfant avant que celui-ci ne soit étiqueté et ne se sente « bête » et que ne s’amorce ce qui pourrait être un désengagement à long terme à l’égard de l’apprentissage. En ce qui concerne les jeunes et les enfants ayant des problèmes de santé mentale, nous avons appris que beaucoup s’inquiètent de l’absence d’une stratégie et de services permettant de répondre à leurs besoins.

Et pourtant, la solution à ce problème omniprésent est d’une complexité et, compte tenu des dépenses provinciales liées à la santé, d’un coût qui s’expliquent facilement. La solution, il nous semble, comporte plusieurs éléments clés.

D’abord, nous devons travailler à la prévention en mettant en place des programmes de promotion de la santé, d’engagement des jeunes et d’activités à leur intention. En second lieu, comme l’a si clairement démontré le sénateur Michael Kirby, il est capital de sortir la maladie mentale de l’ombre. Il n’y a pas plus de raisons d’avoir honte d’une maladie mentale, ou d’essayer de l’occulter, que d’une autre incapacité. Pourtant, dans une grande partie de la collectivité en général et, d’après ce qui nous a été dit, encore davantage dans certaines communautés minoritaires, parler de préoccupations entourant les maladies mentales est une chose qui ne se fait pas.

La réponse à ce problème réside d’une part dans des campagnes publiques de sensibilisation des familles, des écoles et des communautés à la vraie nature de la maladie mentale. Elle consiste d’autre part à former les personnes qui s’occupent des enfants et des jeunes – qu’il s’agisse du corps enseignant, de mentors, d’instructeurs, de membres du corps policier, d’intervenants auprès des jeunes ou d’autres personnes – de façon à reconnaître les signes de la maladie mentale afin qu’ils puissent recommander les interventions utiles.

D’abord et avant tout, il faut que ces interventions soient accessibles et réalisables. Au dire du Centre de toxicomanie et de santé mentale, il existe plusieurs lacunes au niveau des services de santé mentale offerts. Ceci est vrai pour l’ensemble de la province, mais c’est plus vrai encore dans le cas des petits centres et des régions plus éloignées. L’estimation qui nous a été donnée de ce qu’il en coûterait de proposer un éventail convenable de services universellement accessibles aux jeunes est de 200 millions de dollars.

Si, prise isolément, cette somme peut sembler importante, il suffit de la comparer au coût annuel du simple volet « détention » du système de justice pour la jeunesse – plus de 160 millions de dollars – pour la mettre en perspective. Lorsqu’elle est comparée au reste du système de santé, la perspective est encore plus claire : un tel investissement n’augmenterait que d’un demi-pour cent les dépenses que nous consacrons aux soins de santé.

Les économies qui seraient injectées dans le système d’éducation, le système de justice, ainsi que dans le bien-être et la productivité des jeunes et de leurs familles seulement feraient de ce projet un investissement très attrayant. Et si l’on considère la valeur des vies sauvées et de la réduction de la violence qui s’ensuivraient, il est impossible de ne pas voir que cette initiative est au sommet de la liste de celles qu’il faut prendre de toute urgence.

Il importe que cet investissement soit maintenu à long terme et réalisé de manière à maximiser l’accès à ces services pour les personnes qui en ont le plus besoin. À cette fin, il faut rendre les services de santé mentale accessibles dans les écoles et les communautés, dans des lieux et à des heures spécifiques, et en relation avec d’autres services, de sorte que les familles puissent les utiliser facilement. La tâche qui consiste ainsi à amener les services aux clients doit être appuyée par une intervention d’approche compétente et adaptée, des « navigateurs » efficaces, pour aider les jeunes et leurs familles à examiner les solutions possibles et à harmoniser les services, ainsi que par des mécanismes originaux et culturellement adaptés afin de faire faiblir la réticence des parents à voir leurs enfants les utiliser. C’est en partie pour cette raison, et également pour promouvoir une approche qui invite à « penser famille », que les cliniques de santé mentale locales devraient, si possible, être intégrées dans d’autres services destinés aux membres de la famille et, dans l’idéal, être mises en place dans les carrefours communautaires encourageants et accueillants que nous proposons dans le pilier 3, ce qui non seulement facilitera l’accès, mais l’encouragera.

Éducation

Nous pouvons être brefs ici, car nombre des questions qui nous préoccupent le plus ont fait l’objet de recommandations détaillées et judicieuses pendant de nombreuses années. Nous croyons que l’éducation est au coeur de tout ce qu’il faut faire pour aider les jeunes à réussir dans notre société. Pour nous, il est simplement et fondamentalement mal de ne pas prendre toutes les mesures possibles et réalisables pour veiller à ce que les avantages énormes qu’elle comporte ne soient refusés à aucun jeune.

Nous reconnaissons que de nombreuses mesures originales ont été prises dans ce sens au fil des ans et que bien des mesures utiles sont déjà en place. Si nous soulignons les lacunes qui persistent, ce n’est pas pour diminuer la valeur des efforts en cours; c’est qu’elles sont si graves et de si longue date que nous nous devons d’exprimer notre frustration devant le fait qu’elles restent en grande partie sans réponse.

Nous jugeons inacceptable que la question d’un curriculum culturellement et racialement inclusif demeure sur la liste de choses à faire pendant plus de 30 ans après avoir été reconnu pour la première fois comme un obstacle à l’apprentissage. Il n’est pas question ici de semaines spéciales ou de reconnaissance de congés culturels, non plus que d’adjonction de programmes supplémentaires. Nous faisons allusion à un curriculum qui apporte une solution aux lacunes et aux conséquences très réelles évoquées au chapitre 4, et encourageons ainsi un milieu d’apprentissage positif pour tous les élèves.

À cet égard, intervenant plus de 30 ans après les premiers appels à un curriculum racialement inclusif, les observations formulées dans le rapport du collectif Grassroots Youth Collaborative sont dignes de mention :

« Il ne s’agit pas tant de renforcer l’"inclusion" au sein du système éducatif (c.-à-d. de tenter d’ajouter d’autres cultures à un curriculum essentiellement de race blanche, eurocentrique et à prédominance masculine, sinon de "recentrer" le curriculum selon un modèle qui valorise les histoires et les luttes des peuples autochtones, des communautés racialisées, des femmes, des communautés homosexuelles, des communautés de personnes handicapées et des autres communautés pauvres ou marginalisées. » [Grassroots Youth Collaborative, Volume 3 : p.119]

Nous croyons que ce problème doit être résolu dès maintenant et que les organisations de services aux jeunes, comme Schools Without Borders, un volet du collectif Grassroots Youth Collaborative, devraient être impliquées de près dans l’élaboration des changements appropriés au niveau du curriculum.

Toujours en ce qui concerne le curriculum, nous soulignons que si le resserrement des exigences scolaires opéré par le gouvernement dans nos écoles est à de nombreux égards une démarche positive, il ne s’est pas accompagné des soutiens et des incitatifs dont certains jeunes ont besoin pour répondre à des attentes scolaires plus élevées. Bien au contraire : plusieurs groupes nous ont fait remarquer que, bien que le curriculum soit devenu plus exigeant, les programmes qui fournissent les soutiens et les incitatifs dont certains jeunes ont besoin pour continuer à s’intéresser à leurs études n’ont pas été restaurés après leur suppression au cours des années qui ont précédé.

Certains jeunes resteront à l’école parce qu’ils se mettent en rapport avec la bonne conseillère ou avec le travailleur d’approche approprié. D’autres le font en raison des programmes de littératie et des clubs d’aide aux devoirs organisés par des organismes comme le Collège Frontière, qui est très connu dans ce domaine à l’échelle nationale et est actif dans les communautés autochtones et les quartiers prioritaires de Toronto. Pour d’autres encore, l’attirance pour les sports ou la participation aux arts permettra de continuer à travailler en vue de maîtriser le curriculum : il ne s’agit pas de détourner les jeunes des matières de base, mais plutôt de trouver des moyens d’amener tous les élèves à apprendre.

Quand ces types de programmes et d’initiatives sont perçus comme des éléments superflus à supprimer et non comme une condition essentielle au succès d’un grand nombre d’élèves en matière d’apprentissage, ce sont autant d’élèves qui y perdent. Que ce soit du point de vue de notre mandat ou d’un point de vue plus général, nous croyons que cela n’est pas acceptable et que dans les quartiers prioritaires de la province, à tout le moins, les incitatifs et les soutiens appropriés doivent de nouveau faire partie intégrante de la structure de l’apprentissage.

Dans ces quartiers, il faut également s’occuper de prendre des mesures plus intensives pour aider les élèves de l’école secondaire à obtenir leur diplôme et à suivre des études supérieures. Bien qu’en règle générale nous ne souscrivions pas à des programmes particuliers, nous voulons appuyer et encourager l’intérêt que le ministère de l’Éducation a montré pour le programme Passeport pour ma réussite, qui, auparavant limité à Regent Park, à Toronto, a été étendu récemment aux villes de Kitchener et Ottawa et à quatre autres quartiers de Toronto.

Ce qui nous attire vers Passeport pour ma réussite, ce n’est pas uniquement le succès qu’il semble avoir, mais aussi l’approche intégrée qu’il prend pour garder les jeunes à l’école et les aider à viser et à atteindre une éducation supérieure. Le programme réunit le soutien scolaire (tutorat quatre soirs par semaine), le soutien social (mentorat de groupe), l’aide financière (allant de billets d’autobus à une bourse modeste d’études supérieures) et le soutien communautaire (préposés au soutien des élèves et des parents pour aider à relier jeunes, parents, écoles et organismes communautaires). C’est en combinant ces éléments, en tentant principalement de rejoindre tous les jeunes du quartier visé et en s’enracinant dans la communauté que le programme Passeport pour ma réussite sert d’initiative modèle.

Les initiatives comme Passeport pour ma réussite, ainsi que d’autres plus modestes prises à l’échelon local, comme Licensed to Learn (un programme de tutorat par les pairs), seront néanmoins confrontés à des difficultés inutiles tant que le corps enseignant restera si peu représentatif, redisons-le, plus de 30 ans après que cette question a été soulevée haut et fort. Les explications données tournent en un cercle infini. Au cours d’une décennie, on nous dit qu’il n’y a pas suffisamment d’enseignants issus de groupes racialisés pour répondre à la demande, alors qu’au cours d’une autre décennie, on nous dit qu’il y en a plus qu’assez mais qu’ils n’arrivent pas à se voir offrir des emplois. Pendant cette période, aucune stratégie concertée n’a été mise en place pour veiller à ce que ces postes vitaux reflètent l’effectif étudiant auquel l’enseignement est dispensé.

Comme nous l’avons noté plus tôt dans notre discussion sur le racisme, nous croyons que cette question d’éducation est celle qui requiert la réponse la plus immédiate. Chaque année, une nouvelle cohorte de jeunes entrent à l’école élémentaire, intermédiaire ou secondaire pour constater qu’ils ne sont pas représentés dans ce qui rassemble les modèles les plus puissants de leur école : le personnel enseignant. Chaque année, nous perdons ainsi une partie de ces jeunes, et cela, depuis plus de trois décennies. C’est pourquoi nous pensons que le ministère de l’Éducation doit user des pouvoirs qu’il détient, ou créer ceux qu’il lui faut, pour veiller à ce que les critères d’embauche et d’avancement tiennent compte des besoins de la communauté. Ceci devrait commencer dans les communautés prioritaires, au plus tard au cours de l’année scolaire 2009-2010.

Une question similaire concerne les conseillers en orientation, bien que, si l’on en croit ce qui nous a été dit, le problème puisse être plus profond et qu’il ne suffise pas simplement d’ajouter des conseillers issus de groupes minoritaires. Les écoles doivent savoir et faire comprendre à leurs élèves que les attitudes subconscientes et les stéréotypes ne jouent aucun rôle dans les types de solutions et d’encouragements qui leur sont proposés. L’approche « jugé compétent à l’issue d’une évaluation » portant sur les questions de diversité raciale, que nous avons abordée en rapport avec la police, est attrayante dans ce cas-ci également.

Quant aux dispositions sur la sécurité dans les écoles, nous pensons qu’il faut faire davantage. Les modifications récentes ont reçu bon accueil, bien qu’il soit trop tôt pour dire si elles sont un succès. Nous croyons cependant qu’il est inacceptable de favoriser une suspension de cinq jours sans proposer un autre programme d’apprentissage. Cinq jours, c’est très long dans la vie d’un enfant; pour un enfant éventuellement en colère et bouleversé, sans parents à la maison et n’ayant nulle part où aller, c’est certainement assez long pour permettre une interaction beaucoup trop intense avec des camarades négatifs et des comportements à risque.

Nous concluons cette partie en rappelant l’importance pour les écoles de situer leur travail dans le contexte local des familles et des quartiers. Les élèves n’apprennent pas en vase clos, sans subir l’influence de leur environnement, et bon nombre d’entre eux seront difficiles ou impossibles à rejoindre si cet environnement n’est pas compris du personnel enseignant et de l’administration. Pour ce faire, il faut garder à l’esprit les suggestions que nous avons formulées dans la section 2 de ce pilier sur les travailleurs d’approche auprès des jeunes.

Ceci comporte en soi peu d’éléments nouveaux. En 1993, le ministère de l’Éducation et de la Formation a publié la « Politique/Programmes Note no 119 ». Bien qu’il semble avoir été mis aux oubliettes depuis, ce document reste en vigueur. Les directives qui accompagnent la note énoncent les étapes que doivent suivre les conseils scolaires pour élaborer des politiques et des plans de mise en oeuvre relativement à la lutte contre le racisme et l’équité ethnoculturelle. Ces étapes tiennent compte de principes clés qui demeurent pertinents à ce jour et que nous embrassons, notamment :

Les politiques devaient porter sur 10 domaines d’intérêt particulier : politiques, directives et pratiques des conseils; leadership; partenariat école-communauté; curriculum; langues des élèves; évaluation et placement des élèves; orientation et counseling; harcèlement racial et ethnoculturel; pratique d’emploi et perfectionnement du personnel. Pour chaque domaine, les conseils devaient, par exemple, fournir une liste descriptive des ressources (humaines et matérielles) nécessaires pour atteindre les objectifs fixés, ainsi qu’une indication de la ou des personnes chargées de mettre en oeuvre le plan d’action afin d’assurer une orientation cohérente pendant la mise en oeuvre, de permettre une surveillance et d’assurer la reddition des comptes.

Quinze ans avant la publication de la Politique/Programmes Note no 119, Walter Pitman a décrit en ces termes, à l’Empire Club, les conclusions de son rapport sur les relations interraciales :

« Ce qu’il fallait, visiblement, était un effort capital pour assurer la formation du corps enseignant, instaurer un changement au niveau du curriculum, créer une ambiance complètement différente dans laquelle les jeunes puissent apprendre, tout en reconnaissant la nécessité de tendre la main à la famille et au quartier dans la poursuite de cet objectif. » [Pitman, 1978 : p. 6]

Ces recommandations demeurent judicieuses. Leur actualité et, en fait, leur urgence continue en disent long sur la façon dont les priorités ont été établies au cours des 30 dernières années.

Familles

Les familles, dans toutes les formes sous lesquelles elles existent en Ontario, sont au coeur de tout ce que nous proposons. Impliquer les familles dans les services à l’enfance, tendre la main aux familles pour veiller à ce qu’elles soient en rapport avec les écoles et impliquées en leur sein, et placer les familles au centre des communautés et de leur renforcement sont autant d’initiatives d’une importance vitale. Cependant, de nombreuses familles nécessitent des soutiens pour s’acquitter du rôle qu’elles doivent tenir auprès de leurs enfants et dans la société en général. Pour être vraiment efficaces, ces soutiens doivent être disponibles à l’échelon local et adaptés à la culture, et ils doivent utiliser une approche à la fois dynamique et créative pour rejoindre les personnes les plus marginalisées.

Pour beaucoup de parents, des soutiens sont nécessaires même avant la naissance d’un enfant. L’une des initiatives les plus rigoureusement évaluées et les plus utiles de réduction de la violence est le programme d’infirmières visiteuses. Il permet à une infirmière ou à un infirmier de faire une visite à la femme qui attend un enfant et, après la naissance, de lui rendre visite régulièrement pendant les deux premières années de la vie de l’enfant. Nous savons que le programme ontarien Bébés en santé, enfants en santé fournit des services aux mères avant et après la naissance de leur enfant, mais qu’en ce moment, le volet de dépistage prénatal de ce programme n’est pas utilisé à grande échelle. Les visites à domicile mixtes du programme Bébés en santé, enfants en santé sont offertes à toutes les futures mères dites à haut risque, mais puisque le taux d’identification de ces mères est faible, la participation est faible au sein de cette population. L’état actuel des choses appelle sérieusement à assurer l’universalité du programme prénatal et à prendre des mesures dynamiques et créatives pour le faire connaître, afin qu’il puisse aider tous ceux qui peuvent en bénéficier.

Dans le même ordre d’idées, le travail de développement de la petite enfance accompli par les docteurs Fraser Mustard et Stuart Shanker, ainsi que par l’honorable Margaret Norrie McCain, a démontré sans conteste l’utilité d’investir dans la capacité d’apprentissage des enfants au cours de leurs premières années de vie. Cela va sans dire, non pas parce que ce n’est pas inspirant ni vital, mais parce que cette approche est désormais largement acceptée dans de nombreux territoires. Par contre, nous voulons mettre au clair que nous souscrivons pleinement à cette approche, et nous croyons qu’elle forme un élément essentiel de tout programme visant à résorber les causes de la violence chez les jeunes. De plus, nous souscrivons pleinement à la nécessité de fournir des soutiens parentaux et autres (comme dans les centres d’éducation de la petite enfance) pour favoriser le développement normal de l’enfant.

L’Ontario a reconnu l’importance de l’éducation et des soins destinés à la petite enfance afin d’assurer que les parents ont les soutiens nécessaires pour faire progresser le développement social, affectif et cognitif de nos tout-petits. Le programme Meilleur départ vise à promouvoir des services de garde d’enfants élargis et améliorés à l’intérieur et autour de nos écoles, ainsi que des services à l’enfance et des services communautaires mieux coordonnés. Cela dit, il reste beaucoup à faire pour répondre aux besoins et combler les lacunes au niveau des services en Ontario. Comme le faisait remarquer le ministère responsable, ces lacunes comprennent des obstacles culturels à l’accès aux services, des obstacles géographiques basés sur la non-disponibilité des fournisseurs de services et sur une pénurie générale de financement et de moyens.

À cet égard, la vision du premier ministre concernant le programme scolaire à temps plein pour les enfants de quatre et cinq ans, ainsi que le travail accompli par Charles Pascal pour sa mise en oeuvre, sont très prometteurs de l’élaboration d’un programme plus continu d’éducation et de soutien à la petite enfance. Vu le rapport qui existe entre les problèmes de littératie non décelés et les problèmes de comportement qui se manifestent tardivement au cours de la vie, notamment l’incarcération dans bien des cas, les programmes d’éducation efficaces peuvent jouer un rôle de premier plan dans le dépistage et la prévention.

C’est là une initiative audacieuse, qui risque fort de résorber les causes de la violence chez les jeunes. Elle aura le plus de chances d’y parvenir si elle propose des modèles variés, par exemple une présence masculine accrue dans l’éducation de la petite enfance, si elle favorise l’éducation et le développement à temps plein, si elle s’attache activement à faire en sorte que les problèmes d’apprentissage soient notés, diagnostiqués et abordés à ce stade initial et si elle est conçue pour rejoindre les enfants qui sont le plus dans le besoin.

Par exemple, nous avons été frappés par ce que nous avons appris en Grande-Bretagne au sujet de l’implantation de ses programmes Sure Start dans des quartiers défavorisés. Si cette mesure a été vue comme une démarche positive, l’expérience a démontré qu’elle ne suffisait pas à attirer les personnes les plus défavorisées. Ces familles sont bien trop intimidées pour participer à un programme formel, quel qu’il soit et peu importe sa proximité par rapport à leur lieu de résidence.

Pour ces familles, qui ont tendance à retenir les enfants qui ont le plus besoin de ces programmes, il faut faire preuve de créativité. Quand même les travailleurs d’approche n’ont pas réussi à amener ces familles dans les centres Sure Start, la Grande-Bretagne a adopté une approche qu’elle a empruntée à la Finlande et qui met des terrains de jeux d’aventure dotés de personnel dans les jardins, en face de ces centres. Cette astuce a eu l’action d’un aimant sur les enfants, qui ont graduellement attiré leurs parents vers ce secteur. Elle permet au personnel de présenter le centre aux parents, et de surmonter les obstacles à l’acceptation de ces importants services. Nous croyons que l’Ontario a besoin d’user d’un niveau de créativité semblable pour rejoindre les familles les plus marginalisées.

De même, comme nous le faisions remarquer plus tôt, il importe de tirer un enseignement de l’initiative britannique « penser famille ». Celle-ci montre que ce dont nous avons besoin, ce sont non seulement des programmes qui s’articulent autour des membres de la famille, si importante cette approche soit-elle, mais aussi des programmes qui comblent les besoins de chacun d’eux dans le contexte de l’environnement dans lequel il passe le plus clair de son temps : son cercle familial.

À cette fin, nous ajoutons qu’il importe également de « penser communauté ». Les familles évoluent dans des communautés et elles, de même que les services qui leur sont fournis, sont profondément influencés par cette communauté, pour le meilleur ou pour le pire. Pour certains jeunes, les camarades ou la communauté de la rue sont leur seule vraie famille. Résultat : si les écoles et les fournisseurs de services ne comprennent pas à fond le contexte communautaire de chaque jeune personne, ils ne seront pas à même de bien fournir les services dont cette jeune personne a besoin.

Dans le pilier 3, nous avons parlé du rôle clé de carrefour communautaire que peuvent jouer les écoles afin de créer un pont entre les enfants, les familles et les organismes et autres organisations communautaires. Les écoles ont un énorme potentiel lorsque vient le temps de mobiliser les jeunes de façon positive après l’école, durant la période de 15 h à 18 h. Selon beaucoup de personnes consultées et les résultats de recherche, il s’agit là d’ « heures de pointe » en matière d’activités criminelles.

Nous croyons qu’en offrant des activités de loisir bien structurées et accompagnées de collations santé durant cette période, nous aiderons à prévenir l’obésité chez les jeunes. Les carrefours communautaires pourront aussi en profiter pour offrir durant cette plage horaire des occasions de mentorat, des clubs d’aide aux devoirs et autres, des programmes artistiques, ainsi que des renseignements sur la nutrition et les choix santé en général. Tout ça permettrait d’assurer la sécurité des jeunes jusqu’au retour à la maison de leurs parents.

Au moment de lancer de telles activités, il faut accorder une attention particulière aux besoins des jeunes immigrants et de leurs familles, et ce, pour les raisons mentionnées au chapitre 4. Les services d’établissement doivent être élargis et intégrés dans les carrefours communautaires que nous proposons dans le pilier 3, en prenant particulièrement soin de relier les familles aux écoles et de faire en sorte que les jeunes immigrants reçoivent le ferme appui qu’il leur faut pour réussir dans ce milieu.

Nous nous tournons ensuite vers la question du respect des différentes structures familiales. Cette question est lourde de contenu culturel et racial. Nous avons adopté le point de vue que nous avons entendu ailleurs, selon lequel ce qui touche le plus le bien-être des jeunes n’est pas nécessairement la structure de la famille traditionnelle, mais les relations familiales. Ce qui compte, c’est un milieu familial sain et positif, quelle qu’en soit la structure.

Si un foyer à deux parents est souvent l’idéal, un père ou une mère qui inflige des mauvais traitements, fait une surconsommation d’alcool et d’autres drogues ou est un boulet dans un ménage qui autrement serait sain, n’exerce pas une influence positive. S’il est vrai que nous devons encourager les parents à s’investir de manière positive auprès de leurs enfants et travailler en vue d’éliminer les conditions sociales et autres qui en amènent certains à ne pas vouloir exercer leur rôle de parents pour leurs enfants, ou à avoir des enfants qu’ils ne comptent pas élever, nous ne devons pas pour autant présumer que les enfants ne peuvent pas être élevés de manière très positive par un seul parent, ou dans la tradition de la famille élargie, qui prévaut dans de nombreuses cultures.

De même, si la plupart des enfants connaissent un meilleur sort lorsqu’ils sont issus de mères qui vivent une relation stable et ont acquis une certaine expérience de la vie, il arrive que de jeunes mères célibataires assument ce rôle de façon remarquable. Selon les statistiques, nous savons que la condition de parent à l’adolescence est associée à des difficultés, tant pour les parents que pour l’enfant. Nous devons cependant prendre bien soin d’examiner les circonstances individuelles et culturelles, avant de sauter aux conclusions, qui peuvent caractériser et stigmatiser injustement les parents qui, parfois avec l’aide de leur famille élargie, élèvent très bien leurs enfants.

Certes, l’Ontario doit proposer une éducation utile sur l’art d’élever des enfants de manière responsable, la santé sexuelle et la planification des naissances. Cependant, il est également primordial qu’il mette en place deux politiques fondamentales. Premièrement, l’Ontario a besoin de mesures comme celles énoncées dans ce pilier pour créer un contexte social d’espoir et de possibilités véritables pour tous les jeunes et toutes les familles. On s’accorde généralement, dans le monde, à dire que ceci est indispensable pour retarder les grossesses de manière appropriée et pour avoir des mères et des pères forts, qui ont une bonne éducation et qui veulent élever leurs enfants.

Deuxièmement, nous devons articuler ces soutiens autour des parents, célibataires ou non, hommes ou femmes, qui ont besoin d’aide pour élever un enfant. Le désaccord d’une jeune mère ou d’un père absent ne devrait en aucun cas bloquer ou entraver les efforts nécessaires pour assurer un avenir positif, non seulement à l’enfant, mais aussi à ses parents. Si nous tentons de rejeter ces membres de notre communauté sous prétexte de pouvoir ainsi en décourager d’autres, non seulement nous avons tort, mais nous nous condamnons nousmêmes, ainsi que les générations futures, à payer un perpétuel et lourd tribut social. C’est en favorisant le soutien, l’espoir et des possibilités véritables et équitables – pas le désaccord – que nous pourrons résoudre ces problèmes au fil du temps.

Enfin, l’Ontario a besoin de centrer davantage son approche des jeunes en foyer d’accueil et des jeunes qui quittent leur foyer d’accueil. Comme nous le disions au chapitre 4, ces jeunes sont parmi les plus vulnérables de la province, souvent maltraités par leur propre famille et ensuite élevés dans des environnements qui changent trop souvent et qui sont incertains.

Dans les statistiques que le ministère des Services à l’enfance et à la jeunesse nous a fournies sur les jeunes qui ont vécu en foyer d’accueil, nous remarquons que ces derniers sont :

Bien qu’il s’agisse ici de statistiques nationales, ces chiffres illustrent clairement le besoin de mettre en place un programme de soutiens transitionnels dynamiques pour ces jeunes.

Nous craignons spécialement pour les jeunes plus âgés qui vivent en foyer d’accueil, car ceuxlà, souvent, font l’aller-retour de leur foyer d’accueil au système de justice pour la jeunesse. Nous parlerons de ces jeunes « transférés d’un système à l’autre » dans la partie de ce pilier consacrée à la justice.

Dans l’ensemble, nous croyons que la province doit repenser son raisonnement : est-il logique de permettre à des enfants de quitter le foyer d’accueil à 16 ans, sans famille sur qui compter, et en même temps de les obliger à fréquenter l’école jusqu’à l’âge de 18 ans? Tout ce que nous savons de l’éducation laisse penser qu’un environnement stable et encourageant est vital pour bien apprendre. Nous sommes d’accord avec une scolarité prolongée, mais nous nous interrogeons à savoir si les soutiens correspondants ne devraient pas être obligatoires au même titre que le temps à passer sur les bancs de l’école.

Au moment de quitter un foyer d’accueil, quel que soit l’âge de la jeune personne, des services de transition sont indispensables. Souvent, ces jeunes ont eu une enfance très difficile, et beaucoup ont été sous la tutelle de l’État une bonne partie de leur vie. S’attendre à ce qu’ils passent de cette vie réglementée à une indépendance complète du jour au lendemain n’est pas du tout réaliste.

À cet égard, il a été encourageant d’apprendre qu’au moins certains jeunes quittant leur foyer d’accueil à l’âge de 18 ans peuvent avoir droit à une allocation qui les aidera à payer leurs frais de subsistance, ainsi qu’à d’autres types de soutien, mais il est troublant d’apprendre qu’il y a moins de soutiens en place pour ceux et celles qui le font avant cet âge. Nous félicitons la nouvelle que l’Ontario a annoncée en juin 2008 et selon laquelle, au fil du temps, les jeunes de 15 à 17 ans recevront une somme forfaitaire pouvant atteindre 3 300 $ pour les aider à quitter leur foyer d’accueil, mais il reste à savoir si cela suffit pour faire vraiment une différence dans la vie d’un jeune en difficulté.

Logement, transport et aménagement communautaire

Nous avons abordé au début de ce chapitre la nécessité d’accroître l’offre de logements à prix abordable et d’apporter des améliorations aux normes et à la qualité du logement dans les secteurs public et privé. Il faut reconnaître, dans l’ensemble de la province, le besoin d’assurer une norme acceptable de logement pour les personnes qui souvent n’ont pas vraiment le choix de l’endroit où elles vivent.

De même, il importe de se pencher sur les propriétés ségrégatives de l’aménagement de certaines communautés, comme nous l’évoquions au chapitre 4. Les carrefours communautaires que nous proposons dans le pilier 3 seront d’une certaine utilité à cette fin. Cela dit, il importe également d’intégrer les personnes non seulement dans leurs propres communautés, mais dans l’ensemble de la collectivité en général.

Une façon essentielle d’y parvenir est de repenser les transports en commun. Les planificateurs des transports devraient prendre en compte les effets de l’isolement sur les jeunes, ainsi que les conséquences de déplacements longs et difficiles pour les parents qui luttent pour trouver du temps à passer avec leurs enfants. La planification des transports comporte un avantage social majeur, spécialement celui de renforcer les familles et les communautés. Il y a aussi un important avantage public à proposer ces transports à prix abordable aux jeunes qui en ont besoin pour rompre les liens de l’isolement et accéder aux possibilités d’apprentissage, de socialisation ou de travail offertes dans la collectivité en général.

Dans la même veine, il faut se pencher sur les caractéristiques d’aménagement qui facilitent le crime dans certaines communautés, rendant non sécuritaires la vie dans ces communautés et l’intervention policière en leur sein. C’est dans une certaine mesure une question d’aménagement des lieux – une bonne ligne de visibilité et un bon éclairage, moins de lieux fermés et de voies sans issue – mais dans une large mesure une question d’aménagement social.

Il faut créer des lieux attrayants et accueillants où s’amuser et se réunir; au besoin, proposer des incitatifs en matière de zonage, de réglementation et d’imposition afin de rétablir des services et des magasins dans les communautés qui en sont maintenant dépourvues; enfin, encourager et appuyer la tenue de marchés et de festivals communautaires. Toutes ces démarches doivent être vues comme des investissements publics essentiels dans la réduction des causes de la violence chez les jeunes, non pas comme des éléments superflus et facultatifs.

Mobilisation des jeunes

(i) Sports et arts

Les répercussions positives de la participation à des activités artistiques et sportives sont rarement contestées. Elles sont peut-être même nécessaires pour rappeler aux gens que les arts peuvent être tout aussi bénéfiques aux jeunes que les sports.

Nous embrassons l’avis des nombreuses personnes qui croient que les bienfaits des programmes d’arts et de sports pour les jeunes peuvent être significatifs et se répercuter loin. Faire partie d’une équipe sportive, d’une chorale ou d’un studio d’art ou de musique, peut instiller un sentiment de communauté et d’appartenance. Les programmes de groupe encouragent le respect mutuel, duquel procèdent l’estime de soi et la responsabilité individuelle. Les programmes consacrés aux arts et aux sports fournissent également un contexte qui permet de se fixer des objectifs et de voir la relation entre l’effort et le résultat. La réussite dans ces programmes développe la confiance et l’estime de soi chez les participants. Offerts dans les écoles, ces programmes peuvent inciter les élèves à rester dans un milieu scolaire.

Pour ceux et celles qui n’apprennent pas bien dans un cadre scolaire traditionnel, les programmes d’arts et de sports peuvent fournir des occasions non traditionnelles d’apprendre la résolution de problèmes et l’autonomie fonctionnelle. L’apprentissage de la poterie et de la photographie peut faire intervenir la chimie, la physique, les mathématiques, l’informatique, la lecture, l’histoire, les connaissances culturelles, l’organisation et la pensée séquentielle. L’apprentissage d’un instrument de musique développe les capacités motrices et mathématiques.

Le ressort psychologique des enfants et des jeunes est parfois largement conditionné par des expériences positives auprès de personnes fournissant le soutien nécessaire et dans des conditions qui instaurent une structure dans leur vie. Les programmes qui attirent et mettent à contribution des entraîneurs sportifs ou des professeurs d’arts compétents et attentionnés « répondent aux besoins des enfants qui requièrent le soutien d’un adulte et fournissent des modèles, faisant souvent une impression sur les jeunes qui sans cela pourraient céder à l’hostilité et sombrer dans le désespoir. » (Weitz, 1996 : p. 14)

Malgré ce nombre considérable d’avantages, il y a de nombreux obstacles à la participation aux programmes d’arts et de sports, notamment les obstacles matériels comme l’absence de revenu, le temps ou le transport, ainsi que d’autres obstacles comme le manque de soutiens sociaux et le manque de sensibilisation des parents qui n’encouragent pas la participation.

Un grand nombre d’enfants et de jeunes sont en présence de plusieurs de ces obstacles à la fois ou sont confrontés à une réalité : il n’y a simplement pas assez de places pour permettre aux jeunes de participer à des loisirs, qu’il s’agisse de sports organisés ou d’une forme ou une autre de conditionnement physique. Il y a une pénurie similaire de places disponibles dans les arts. Il semble qu’on soit à court d’équipement sportif, de fournitures pour les arts, d’instruments de musique, d’instructeurs, de conseillers et de personnel enseignant là où le besoin est le plus grand, ou que ces ressources soient rationnées par les coûts ou les droits d’utilisation là où leur coût est déjà le moins abordable.

Ce qui manque en Ontario, c’est une plus grande reconnaissance du fait que les programmes d’arts et de sports ne sont pas des services superflus et qu’ils sont indispensables au développement de nos jeunes. Ils sont le remède contre l’aliénation, une faible estime de soi, une capacité limitée d’extériorisation et les autres facteurs de risque immédiat de violence chez les jeunes. Ces programmes ne devraient pas être vus comme facultatifs, mais plutôt comme un droit fondamental de tous les jeunes. Lorsque les parents ne peuvent pas raisonnablement se permettre de les offrir, ils doivent être accessibles aux frais de la collectivité en général, sans quoi, c’est l’avenir de notre province qui en pâtit.

En ce qui concerne les sports, il faut assurer la pertinence culturelle de ce qui est offert dans chaque communauté : le cricket ou le baseball? Il faut également rappeler que, dans notre contexte, l’objectif n’est pas le développement du sport, mais le développement des jeunes par les sports. Qu’il s’agisse de développement de la personnalité, de questions de santé telles que la lutte contre l’obésité ou d’occupations positives entre 15 h et 18 h après l’école, le potentiel de développement des jeunes par les sports n’est pas négligeable.

Ce potentiel sera augmenté lorsque la participation aux sports impliquera des possibilités de mentorat et l’occasion d’apprendre le travail en équipe, une structure et une discipline. Parmi les principales conclusions formulées dans une très utile analyse documentaire mise à notre disposition par l’Université de Toronto (The Use of Sport to Foster Child and Youth Development and Education), citons les suivantes :

Nous suivons le même raisonnement pour les programmes d’arts et encourageons l’Ontario à fournir à ses jeunes des possibilités culturellement adaptées et pleinement accessibles d’acquérir les principales compétences sociales et l’autonomie fonctionnelle par les arts, idéalement dans le cadre de programmes intégrés à d’autres activités communautaires et familiales. L’objectif visé n’est pas de former des artistes professionnels, mais de mobiliser les jeunes en faisant preuve de créativité, en les attirant et en les mettant au défi, en leur enseignant l’extériorisation et en les impliquant de manières positives avec des personnes qui vivent dans leurs communautés.

Le potentiel de créer des programmes d’arts efficaces pour les jeunes est énorme. Dans un document à paraître sur les politiques relatives aux arts pour les jeunes au Canada (One Hundred Musicians! Youth Arts Policy in Canada), Joyce Zemans et Amanda Cole ont fait observer, comme le confirme leur révision documentaire, que les arts pour les jeunes :

Notre expérience appuie ces résultats de recherche et également la conclusion à laquelle la Grande-Bretagne en est venue récemment : « Les arts ont le potentiel de transformer des vies et des communautés et de promouvoir l’inclusion sociale, le renouvellement des quartiers et la citoyenneté culturelle. » (Arts Council, Angleterre, 2005) Nous soulignons une tendance de plus en plus forte, dans de nombreux pays, à investir dans les jeunes en encourageant leur participation aux activités créatives et nous avons appris que ceci procède de recherches démontrant que :

Nous ne saurions mesurer les bienfaits des arts en nous cantonnant à leur action directe sur la prévention du crime, mais nous remarquons ce potentiel, défini dans Doing the Arts Justice, A Review of Research Literature, Practice and Theory (Hughes) :

« Dans les contextes de la prévention auprès des jeunes, des études d’évaluation montrent que les programmes d’arts peuvent réduire les comportements délinquants et perturbateurs, aider les jeunes décrocheurs à reprendre leurs études et encourager le développement personnel et social [...]

« En particulier, quatre types d’effets sont reconnus : changer les réactions personnelles et internes des personnes aux vecteurs ou aux déclencheurs qui conduisent à commettre des délits; changer les circonstances sociales de la vie des personnes en les outillant des compétences personnelles et sociales qui peuvent les aider à construire différentes relations et à accéder aux possibilités de travail et d’éducation; changer et enrichir la culture institutionnelle et les pratiques de travail; changer la façon dont la collectivité en général perçoit les contrevenants et le système de justice pénale. » [Hughes, 2005; p. 10 et 11]

Ces bienfaits sont tous aussi valables les uns que les autres, mais nous tenons à mettre en évidence les bienfaits sociaux et communautaires généraux que nous avons cités plus tôt. Quelle que soit la perspective adoptée, nous soulignons que, sans participation, il n’y a pas de bienfaits.

Hélas, comme nous l’avons déjà dit, il n’y a pas suffisamment de programmes ni de places pour permettre aux jeunes de s’investir dans les arts ou dans le sport amateur en Ontario et trop d’obstacles à ceux qui existent. Des centres d’arts et de sports bien équipés et faciles d’accès doivent être à la disposition de tous les jeunes en Ontario, avec priorité immédiate à ceux et celles qui grandissent déjà dans des communautés défavorisées. Les jeunes ont besoin d’être impliqués concrètement dans le choix des programmes qui seront offerts. Les programmes et le personnel essentiel qui les fournit doivent être en équilibre. Les cycles de programmation des arts, ou du sport amateur, doivent être aussi réguliers que ceux des traditionnels sports d’élite professionnels – une chose sur laquelle tous les jeunes peuvent compter.

(ii) Mentors

Tous les jeunes ont besoin d’un adulte qui éprouve un amour « inconditionnel » pour eux. Tel est le message le plus percutant de ceux que nous avons entendus jusqu’ici. Les familles et les familles élargies donnent cet amour à de nombreux jeunes, et de nombreux parents sont à la fois mentors et sources d’inspiration pour leurs enfants. D’autres jeunes n’obtiendront cet avantage que de mentors en dehors de leurs familles. Il existe un nombre incalculable de programmes de mentorat en Ontario, dotés d’un cordon de bénévoles qui contribuent vraiment à la santé (et à la sécurité) de nos communautés.

Nous ne sommes pas en mesure d’évaluer ces programmes, ni d’en recommander un plutôt qu’un autre. Cependant, nous avons été informés de certains principes de base, qui selon nous devraient guider l’Ontario dans l’élargissement de ces initiatives afin d’assurer un accès universel pour tous les jeunes qui ont besoin de ce soutien.

Ces principes ne sont pas complexes. La relation de mentor doit être vue comme une relation sérieuse : sérieuse par sa nature et sérieuse dans son aboutissement. Il faut s’efforcer de bien jumeler les mentors et les jeunes afin de maximiser les chances de relation positive et suivie. Ainsi, la plupart des mentors tireront parti de la formation et du soutien. Le mentorat doit être utile et exiger un véritable engagement auprès des jeunes dans le cadre d’activités positives. Le mentorat doit être soutenu : une intervention à court terme avec une jeune personne vulnérable peut souvent faire plus de tort que de bien et entraîner chez cette jeune personne un sentiment de désillusion. Certains ont laissé entendre qu’un engagement de deux ans est nécessaire (Wortley, analyse documentaire, prévention du crime, Volume 5). Enfin, on ne soulignera jamais trop l’utilité d’intégrer le mentorat à d’autres activités qui aident à mettre les jeunes en rapport avec leurs familles, leurs écoles et leurs communautés.

(iii) Des jeunes qui se font entendre

Ainsi que nous l’avons souligné au chapitre 4, les jeunes qui sont déjà à risque d’aliénation sociale éprouveront davantage ce sentiment s’ils n’ont pas d’occasions de se faire entendre sur les questions qui les touchent directement et dans l’immédiat. Pourtant, comme nous l’avons noté, bien que les jeunes aient beaucoup à offrir, les possibilités qu’ils ont d’être entendus sont peu nombreuses quand les dés sont déjà jetés, qu’il s’agisse des programmes, des politiques ou des décisions.

Nous savons que les initiatives telles que le Toronto Youth Cabinet doivent devenir bien plus largement accessibles. Cette initiative comporte un comité permanent de jeunes, qui fait des recommandations au conseil municipal sur un vaste éventail de questions. Tous les ordres de gouvernement, les organismes communautaires et les fournisseurs de services doivent voir l’utilité de faire participer les jeunes à leurs structures de gouvernance. Ils doivent reconnaître qu’une telle participation doit être encouragée et appuyée, pas simplement possible pour ceux et celles qui se manifestent.

Cela dit, leur offrir une place à table ne suffit pas. La plupart des jeunes ont besoin d’un mentorat et d’un soutien pour jouer un rôle important autour de la table et faire en sorte que leur présence ne soit pas uniquement symbolique. Souvent, les participants adultes ont besoin d’une formation pour comprendre pleinement la manière de travailler – et de partager le pouvoir – avec les jeunes. L’opinion des jeunes doit être vue comme un investissement à long terme et bilatéral, nécessitant un déploiement d’énergie et l’engagement d’un organisme. Nous sommes persuadés que lorsque cette approche est suivie, d’importantes opinions s’ajoutent au débat, les décisions s’en trouvent enrichies et une importante contribution au développement des jeunes s’ensuit.

Il importe tout de même de tendre la main aux jeunes qui sans cela ne sauraient ou ne pourraient profiter de ces occasions. Avoir voix au chapitre pour un jeune est important en soi, mais important également en tant qu’occasion de mobiliser les femmes, les immigrants, les jeunes Autochtones et les jeunes de couleur, ainsi que les jeunes de toutes origines, dont l’issue n’est pas encore très bonne. Non seulement cet avantage favorisera le développement de ces jeunes, mais il enverra aussi un message d’inclusion percutant à leurs pairs et à leurs familles.

Dans le même ordre d’idées, nous voyons également le besoin de soutenir les organismes dirigés par des jeunes. Nous abordons cette question dans le pilier 3 et ne l’incluons ici que pour faire remarquer qu’elle constitue un important moyen de mobiliser les jeunes – non seulement les jeunes de l’organisme, mais tous les jeunes qu’il sert. Un effet indéniable se répercute sur l’imagination des jeunes quand ils voient leurs contemporains non seulement à la direction d’institutions importantes, et porteurs de conseils et d’assistance, mais également tenus en haute estime par le reste de la société pour ce qu’ils font.

(iv) Intervenants auprès des jeunes

La mobilisation des jeunes s’étend, certes, au-delà des trois domaines que nous avons abordés dans cette section. C’est un périple plutôt qu’une destination, et les voies qui mènent dans la bonne direction sont nombreuses. Ce qui prime, à notre avis, c’est de rester concentrés sur les forces et les capacités des jeunes, et de s’en servir comme blocs de construction pour aider à créer des possibilités pour le moment présent et un espoir pour l’avenir.

Pour mieux parvenir à ces fins, le rôle des intervenants auprès des jeunes nécessitera une attention de tous les instants. Il y a de multiples secteurs dans lesquels les intervenants auprès des jeunes peuvent jouer un rôle utile. Ils peuvent, par exemple, aider les écoles et les jeunes à se comprendre mutuellement, brancher les jeunes sur les programmes d’arts et de sports, les impliquer dans les carrefours communautaires et dans les stratégies d’abandon des gangs.

Lorsqu’ils sont recrutés et, idéalement, domiciliés dans des communautés défavorisées, ces intervenants jettent des ponts solides vers les jeunes les plus défavorisés, ceux et celles qui très probablement ne seraient pas rejoints sinon. Étant donné leur âge et leurs origines culturelles, ces intervenants peuvent créer des liens essentiels avec ces jeunes. Et, bien sûr, ils fournissent des emplois aux jeunes, notamment à des postes de supervision, ainsi que des modèles pour les autres jeunes.

Pour ces raisons, nous pensons que le gouvernement devrait reconnaître de manière plus formelle la contribution et l’utilité des intervenants auprès des jeunes. Pour cela, il faut surtout accorder l’attention nécessaire à la stabilité de leur emploi, d’une part en prenant des engagements durables envers les organismes qui les emploient, et d’autre part en appuyant les salaires qui attireront et maintiendront en poste le personnel hautement spécialisé.

Il faut également, pour atteindre cet objectif, créer des possibilités de développement, puis relier les intervenants auprès des jeunes les uns aux autres autant que possible et les mettre en rapport avec les collectivités en général dans lesquelles ils travaillent. Cela peut être fait pour une large part au moyen de « réseaux virtuels » et de vidéoconférences, et en partie en donnant aux intervenants auprès des jeunes les moyens nécessaires pour qu’ils aient le temps de se déplacer, de se réunir et d’apprendre les uns avec les autres. Ainsi, leur travail peut rester concentré sur leurs communautés locales, où ils peuvent bâtir des relations solides avec les jeunes, et en même temps créer des possibilités d’apprentissage général et d’engagement.

Dans l’ensemble, la province a un important rôle de soutien à jouer en ce qui concerne les intervenants auprès des jeunes, qui pour leur part améliorent grandement la capacité de nombreux programmes à résorber les causes de la violence chez les jeunes.

Débouchés économiques pour les jeunes

Créer des débouchés économiques pour les jeunes défavorisés est un défi multidimensionnel, qui nécessite des progrès sur nombre d’autres causes que nous avons définies. Les efforts que cela implique sont notamment les suivants :

Vu la nécessité de résoudre ces problèmes, nous pensons qu’une stratégie de débouchés économiques pour les jeunes doit aller bien plus loin que la création d’emplois d’été, d’emplois à temps partiel ou de postes de débutants. Nous voyons l’utilité de ces initiatives et encourageons les personnes qui y participent, mais il faut davantage pour attaquer les causes des facteurs de risque immédiat de violence chez les jeunes.

Quand d’autres mesures auront été prises, une fois de plus nous verrons apparaître l’un des cycles vertueux que nous avons mentionnés dans notre rapport. Une action positive dans des questions comme la qualité du logement ou l’éducation, non seulement permettra d’enrayer l’aliénation, l’impulsivité et la faible estime de soi, et de renforcer les communautés, mais en même temps elle aidera les jeunes à vouloir et à obtenir un emploi valable. Ceci aura pour effet de mettre ces jeunes sur une voie positive, de réduire la portée des causes, de fournir de bons modèles aux autres jeunes et de renforcer davantage leurs communautés. Ce cycle positif se renouvellera ensuite en produisant des résultats toujours plus positifs.

La majeure partie de ce qui, selon nous, doit être fait pour créer des débouchés économiques pour les jeunes a déjà été expliquée dans les premières sections de ce pilier. Nous n’aborderons donc, dans cette section, que les démarches requises pour compléter ces initiatives fondamentales. Ce faisant, nous nous concentrerons en assez grande partie sur le secteur privé, mais nous soulignons qu’une bonne part du travail de base sous-jacent incombe aux gouvernements.

Il existe un besoin crucial de créer des débouchés pour les jeunes marginalisés, pour qui leur absence entrecroise souvent d’autres causes, comme la pauvreté et le racisme, et peut engendrer les facteurs de risque immédiat de violence chez les jeunes. Ce n’est pas dire que le seul fait de fournir des emplois aux jeunes économiquement marginalisés va nécessairement résorber la violence ou les diverses difficultés auxquelles ils sont confrontés. Nous y voyons plutôt le besoin d’instaurer des programmes complets qui fournissent des débouchés économiques et des soutiens multiples pour aider ces jeunes à surmonter les obstacles trop bien ancrés qui entravent leur réussite.

Ces programmes holistiques ne peuvent être élaborés qu’avec le leadership du secteur privé de l’Ontario. Comme nous l’avons précisé au chapitre 8, un certain nombre d’entreprises dans l’ensemble de la province ont adopté des projets novateurs qui à la fois servent leurs intérêts commerciaux et soutiennent les jeunes économiquement marginalisés. Ces programmes, qui vont de possibilités d’apprentissage au perfectionnement des compétences et à des mesures d’emploi pour les jeunes économiquement marginalisés, doivent être encouragés. Ils reconnaissent que le fait d’investir dans les jeunes Ontariens et Ontariennes défavorisés aide à créer une main-d’oeuvre stable et qualifiée pour les années à venir et à appuyer la prospérité et la sécurité financière à long terme qui permettront d’attirer et de conserver les travailleurs qui possèdent les connaissances et la créativité dont nous avons besoin pour que notre province reste saine.

À notre avis, il existe ici une très importante possibilité de partenariat entre les secteurs public et privé. Le secteur public – y compris tous les ordres de gouvernement – est bien placé pour s’attaquer à la tâche qui consiste à aider les jeunes à se préparer à l’emploi. Éducation et formation mises à part, il faut pour cela assurer le type d’encadrement que de nombreux parents fournissent : comment se préparer à une entrevue d’embauche, comment s’habiller et se comporter au travail, et comment surmonter les premières frustrations et les premières tensions. Dans certaines circonstances, les gouvernements pourraient même présélectionner les personnes qui passeront une entrevue afin d’alléger le fardeau des employeurs et proposer aux candidats des moyens d’améliorer leurs présentations. Éventuellement, les gouvernements pourraient également tenter de dissiper les inquiétudes des entreprises en présence d’un casier judiciaire, même mineur, en aidant une jeune personne à démontrer qu’elle a laissé son passé derrière elle et peut-être, dans certains cas, en versant une caution ou une autre forme de garantie à l’employeur.

En retour, les employeurs pourraient être tenus de créer des environnements accueillants et encourageants : prendre un peu plus de temps au cours des premières semaines ou des premiers mois d’embauche pour aider la jeune personne à réussir, et faire des concessions pour ce qui pourrait accompagner une poussée de croissance de part et d’autre. Le personnel déjà en place, comme les jeunes, pourrait avoir besoin d’une formation ou d’un encadrement à cette fin. Dans l’idéal, les employeurs ne ménageraient aucun effort pour trouver des possibilités d’avancement aux jeunes issus de communautés défavorisées, à la lumière de la puissante influence que celles-ci exerceraient non seulement sur les jeunes concernés mais dans un bien plus vaste rayon.

Le point névralgique, cependant, demeure le besoin de trouver des employeurs qui prendront le temps de réaliser l’investissement social nécessaire pour créer ces emplois et y retenir les jeunes. Les gouvernements doivent tenir ce rôle lorsqu’ils sont eux-mêmes l’employeur, et ils doivent encourager tous les organismes qu’ils financent à en faire autant. Cependant, ils doivent également aider le secteur privé à jouer son rôle.

Il faut envisager des incitatifs, notamment en matière de réglementation ou d’imposition, pour les entreprises qui créent des emplois au sein de communautés défavorisées ou qui créent des emplois durables ailleurs mais avec un potentiel d’avancement pour les jeunes de ces communautés. Nous ne parlons pas de subsides pour des emplois de courte durée pour débutants, mais d’incitatifs pour des emplois qui, par leur localisation ou leur durée, feront une différence valable pour les communautés défavorisées.

Du côté du secteur privé, l’un des problèmes semble être le fait qu’il y ait beaucoup de potentiel au niveau de l’emploi dans les petites entreprises, qui ne peuvent pas nécessairement se permettre de réaliser le type d’investissement social que nous envisageons pour les jeunes. Dans un même temps, les grands employeurs n’ont peut-être pas suffisamment de postes pertinents à offrir. Il nous semble que les employeurs qui sont disposés à contribuer à la solution au problème d’emploi des jeunes pourraient être encouragés à apporter un soutien interentreprises afin d’aider les petits employeurs à employer les jeunes convenablement.

Essentiellement, les grandes entreprises qui se portent bien pourraient « adopter » une communauté d’entreprises locales grâce à des initiatives comme le soutien d’un instructeur, idéalement un travailleur d’approche auprès des jeunes, qui pourrait aider un certain nombre d’employeurs de la région à intégrer des jeunes dans leur main-d’oeuvre, jetant ainsi le pont culturel bilatéral que nous avons évoqué auparavant.

Sinon, un secteur comme celui des institutions financières, de l’industrie minière ou de l’assurance pourrait s’organiser pour appuyer à cette fin un fonds pour un ou plusieurs quartiers prioritaires, ou pour soutenir directement les petites entreprises qui sont disposées à créer les emplois utiles dont nous avons discuté. L’accumulation d’un nombre significatif de contributions relativement petites en un seul fonds pourrait faire une différence énorme pour une communauté – une différence probablement plus grande que si chaque grand employeur investissait la même somme dans l’intégration des jeunes au sein de son entreprise.

Outre ces mesures de création d’emplois, la province doit s’occuper de la discrimination à laquelle se heurtent beaucoup de jeunes et d’adultes lorsqu’ils cherchent un emploi. Ce qui est très prometteur à cet égard, c’est le nouveau système ontarien des droits de la personne, avec une commission mise à contribution pour résoudre les problèmes systémiques, un processus judiciaire expert et accéléré, ainsi qu’une assistance spécialisée dans la défense des droits pour les plaignants. Cependant, ce système ne pourra faire de véritable différence que si les jeunes et les autres plaignants sont conscients de son existence et qu’ils peuvent y accéder facilement.

Deux moyens possibles de veiller à cela nous viennent à l’esprit. Premièrement, un financement pourrait être débloqué pour le centre de soutien juridique des droits de la personne afin de former des travailleurs d’approche auprès des jeunes sur le droit relatif aux droits de la personne, et peut-être les amener à aider les éventuels plaignants à comprendre leurs droits, à remplir la formule de demande et à s’orienter dans ce processus, du début à la fin. Deuxièmement, les cliniques juridiques communautaires pourraient être financées un peu de la même manière afin de rendre ces services accessibles dans toutes les communautés défavorisées de la province. Vu la structure du réseau de cliniques, ceci pourrait comprendre du travail au sein de communautés d’intérêts et de communautés géographiques. Dans le pilier 3, nous suggérons que les cliniques puissent être équipées pour travailler avec les partenariats stratégiques de quartiers et les aider; cette fonction supplémentaire dans les questions de droits de la personne apporterait un complément naturel à ce rôle.

Enfin, la province a besoin de trouver des moyens d’encourager les compétences entrepreneuriales des jeunes. Si beaucoup voient les jeunes strictement comme des employés et non comme des employeurs ou des travailleurs autonomes, le collectif Grassroots Youth Collaborative a souligné l’intérêt de nombreux jeunes pour la création de leur propre emploi et d’emplois pour les autres.

Ce qu’il faudrait, c’est un fonds de capital-risque, qui permettrait aux jeunes de financer des plans d’activités soigneusement réfléchis. Le partenariat université-collège-communauté que nous évoquons dans le pilier 3 ou les entreprises qui avaient « adopté » une communauté pourraient apporter une aide précieuse aux jeunes dans l’élaboration de ces plans. L’action transformatrice qui se crée en laissant les jeunes façonner leur propre avenir et créer des emplois pour d’autres jeunes se répercuterait bien au-delà des jeunes concernés.

Nous tenons également à souligner que, si nos conseils visant le soutien des organismes dirigés par des jeunes et l’élargissement et la stabilisation des possibilités d’emploi pour les intervenants auprès des jeunes sont suivis, un nombre important de bons emplois pour les jeunes seront créés. Ces emplois produiront les contacts essentiels et des modèles pour de nombreuses communautés et permettront aux intervenants auprès des jeunes de dresser un curriculum vitae impressionnant pour leurs autres possibilités de carrière.

Il existe sans aucun doute d’autres moyens d’assurer l’avancement des débouchés économiques pour les jeunes. Nous pensons que ceux que nous avons cités ont du mérite, mais nous encourageons le secteur privé et les ordres de gouvernement à se concerter pour trouver des façons originales et durables d’apporter espoir et débouchés aux jeunes qui en ont le plus besoin.

Système judiciaire

Introduction et contexte

Dans cette section, nous examinons divers moyens permettant de faire en sorte que le système judiciaire soit mieux intégré, et de façon plus cohérente, à un contexte social qui est avantageux pour tous les jeunes de l’Ontario. Ces moyens se répartissent en sept principales catégories, toutes interreliées, mais dont chacune présente des éléments uniques. Nous les abordons séparément, mais soulignons les liens qui existent entre elles et qui les unissent à nombre d’autres éléments du pilier 1.

La nécessité d’apporter des changements dans chacune de ces catégories a été traitée au chapitre 4. Nous avons constaté comment le système de justice pénale, même si en règle générale il est utilisé de manière à donner de bons résultats, peut aussi l’être de façon contreproductive, lorsque l’exercice de ses pouvoirs mène au traitement inapproprié des jeunes et à une criminalisation excessive. En pareil cas, il provoque – pour rien – un sentiment d’aliénation, de dévalorisation, d’iniquité et d’injustice, ou il sape le sentiment d’appartenance ou d’espoir et peut être la cause des facteurs de risque immédiat de la violence chez les jeunes, même si les personnes qui y travaillent font tout leur possible pour que cela ne soit pas le cas.

Pour établir le contexte de ce qui, selon nous, doit être fait pour remédier à cette situation, nous allons d’abord faire deux observations générales. Premièrement, le Canada dispose d’un cadre législatif en matière de justice pour la jeunesse. Ce cadre prévoit des peines sévères et de bonnes options de traitement en milieu fermé en ce qui concerne les jeunes qui représentent un danger pour le public, et des sanctions qui se situent en dehors du système judiciaire officiel pour ce qui est des jeunes qui ne présentent pas un tel danger. Il accorde aussi à la police un pouvoir discrétionnaire pour ce qui est de décider s’il convient ou non de déférer une jeune personne devant le système de justice pénale, et établit d’importants principes, notamment en reconnaissant les stades de développement par lesquels passent les jeunes.

À notre avis, ce cadre, c’est-à-dire la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents de 2003, constitue un équilibre raisonnable entre la sévérité, lorsque celle-ci est nécessaire pour protéger la société, et des approches fermes, mas non axées sur la criminalisation, lorsque ce sont ces approches qui favorisent le mieux l’intérêt véritable de la société. Les principes directeurs que fixe cette loi ainsi que le cadre législatif qu’elle établit fournissent des normes raisonnables pour protéger la société – à court terme – en neutralisant certaines jeunes personnes, et, à long terme, en accordant une importance particulière à notre capacité comme société de garder la plupart des jeunes sur la voie d’un avenir productif, si nous choisissons de poursuivre cet objectif.

En guise d’introduction à notre deuxième observation générale, nous précisons que la Loi permet aux provinces et aux territoires d’appliquer ces dispositions de diverses façons. En effet, les provinces et les territoires disposent d’un pouvoir discrétionnaire réel pour ce qui est de décider où affecter des ressources et comment exercer les options prévues dans la Loi. Ils peuvent favoriser le recours à des options de traitement intensif et à des ressources communautaires, ou ils peuvent privilégier le recours aux prisons. La Loi permet et appuie une approche équilibrée en matière de justice pour la jeunesse dans chaque province ou territoire, mais elle ne l’exige pas.

Notre deuxième observation générale est que, malgré des progrès importants dans la bonne direction depuis 2003, l’Ontario n’a pas commencé à rattraper des provinces comme la Colombie-Britannique, l’Alberta et le Québec. Ces provinces, si l’on en juge d’après leur taux d’incarcération, ont adopté une approche moins punitive pour ce qui est d’appliquer la Loi. Dans l’article qu’ils ont rédigé pour nous, publié dans le Volume 4, les professeurs Caputo et Vallée notent aussi que l’Ontario inculpe proportionnellement plus de jeunes que les trois autres grandes provinces canadiennes. Après avoir examiné les raisons possibles de cette situation, ils indiquent ce qui suit :

« Cela nous amène à conclure que ce ne sont vraisemblablement pas la nature des infractions ni le niveau de criminalité qui peuvent expliquer les pratiques d’inculpation de l’Ontario. Il faut évaluer le rôle de la police et des procureurs de la Couronne en ce qui concerne les politiques et les pratiques d’inculpation. » [Caputo et Vallée, Volume 4 : p. 261]

En particulier, nous notons que le Québec, qui semble inculper proportionnellement environ la moitié du nombre de jeunes qu’inculpe l’Ontario, est depuis longtemps connu au Canada pour son approche plus sociale que légaliste envers les jeunes qui commettent une infraction, et que personne n’a suggéré au cours des 30 dernières années que la province est un endroit moins sûr à cause de cela.

De plus, l’Ontario semble compter excessivement sur l’incarcération comme moyen de traiter les jeunes accusés d’une infraction, y compris les jeunes non violents. L’Ontario a réduit de façon spectaculaire le nombre absolu de jeunes incarcérés, une mesure que nous approuvons, mais continue de préférer l’incarcération à un niveau qui dépasse la norme du pays. Nous notons avec une certaine consternation qu’en 2006, l’Ontario, qui compte environ 40 pour 100 de la population de jeunes du Canada, était responsable d’environ 54 pour 100 de toutes les peines de détention visant des jeunes au pays. Proportionnellement, il s’agit là d’un grand bond par rapport à 2002-2003, année où l’Ontario a incarcéré 45 pour 100 des jeunes détenus au Canada (Caputo et Vallée, Volume 4 : p. 257).

Même si depuis 2003 on a pu constater de nombreux progrès encourageants dans l’approche adoptée par l’Ontario en matière de justice pour la jeunesse, et que certaines données laissent croire que l’Ontario se dirige vers une approche plus équilibrée à cet égard, les taux d’inculpation et d’incarcération qu’on y observe restent inquiétants. En outre, on ne nous a présenté aucune preuve nous permettant de penser que cette approche rend l’Ontario plus sûr.

Nous sommes aussi préoccupés par le fait qu’en Ontario deux peines d’incarcération sur trois visent des infractions non violentes, ce qui laisse croire que les répercussions négatives à long terme de l’emprisonnement sur les jeunes que nous décrivons plus loin dans ce chapitre sont occasionnées pour des raisons qui ne sont pas liées à des crimes violents. Lorsque l’incarcération entraîne l’aliénation et fait perdre l’espoir ou la capacité d’empathie chez les jeunes emprisonnés pour une infraction non violente, comme cela peut souvent arriver, ou lorsqu’elle mène à une association avec des gangs de jeunes, elle peut avoir pour effet d’engendrer la violence plutôt que de la prévenir.

Il semble aussi qu’en Ontario un grand nombre de peines soient très courtes, la moitié durant moins de 30 jours selon le professeur Tony Doob. Les données ne permettent pas de savoir dans quelle mesure cela est dû au fait que l’on tient compte de la détention avant le procès, mais si une proportion considérable de jeunes est incarcérée pendant cette période, les conséquences sont manifestement contre-productives. En effet, c’est une période juste assez longue pour stigmatiser une jeune personne, à ses propres yeux et aux yeux des autres, perturber son éducation ou son emploi, faire qu’elle soit étiquetée comme un grand criminel, l’exposer 24 heures sur 24 à beaucoup de jeunes dangereux, et détruire son estime de soi et son sentiment d’espoir, sans toutefois être une période suffisamment longue pour avoir un effet dissuasif précis dans sa vie.

Une telle incarcération ne peut être vue comme une utilisation stratégique de ressources qui coûtent cher (sous plus d’un aspect). Son utilisation laisse penser que très souvent elle sert non pas à protéger le public contre des personnes ayant commis une infraction grave, mais plutôt à envoyer un certain message à des jeunes qui ne représentent aucun danger considérable pour le public. Notre avis à cet égard est simple : il faut faire preuve d’une grande prudence avant d’avoir recours aux tribunaux pour envoyer un message aux jeunes, car le message qu’envoient les tribunaux est souvent ambigu. Il ne faut pas s’en remettre aux tribunaux simplement parce qu’aucune autre option n’existe ou parce que l’on croit que cela sera une expérience salutaire pour une jeune personne.

Dans l’ensemble, en l’absence d’un objectif précis régissant le système de justice pour la jeunesse en Ontario, comme nous l’abordons plus loin, nous ne pouvons que déduire cet objectif à partir du message issu des actions quotidiennes des nombreux intervenants individuels oeuvrant dans le système. Ces actions nous disent que, même si les taux d’inculpation et d’incarcération ont considérablement diminué, l’Ontario continue de voir la protection publique principalement dans une perspective immédiate à court terme. Cette perspective se concentre beaucoup trop étroitement sur la sanction et la régulation immédiates, au lieu de réagir aux crimes et de protéger le public grâce à l’utilisation stratégique d’options de traitement et de sanctions efficaces qui tiennent compte aussi de la sécurité et de la santé à long terme de la province en renforçant les jeunes, les familles et les communautés afin de prévenir le crime à l’avenir.

Ayant ainsi établi le contexte général de notre discussion, nous allons maintenant aborder les sept catégories où l’Ontario pourrait modifier son approche en matière de justice pour la jeunesse afin de mieux s’attaquer aux causes de la violence chez les jeunes tout en protégeant le public contre les jeunes qui représentent un véritable danger. Nous commencerons par les thèmes globaux que sont la cohérence, la stratégie et l’intégration, puis nous présenterons séparément notre avis sur des initiatives particulières visant la police, les procureurs de la Couronne, les juges et les services correctionnels.

(i) Cadre stratégique

Le système de justice pour la jeunesse en Ontario ne s’inscrit pas dans une stratégie globale pour la jeunesse mise en place par la province et ne se fonde pas non plus sur un objectif commun visant les résultats à atteindre pour les jeunes et les moyens de les réaliser. Nous établissons les fondements d’une telle stratégie provinciale axée sur les résultats pour la jeunesse dans la partie suivante du présent chapitre (pilier 2). Ce qu’il faut noter pour le moment, c’est que sans un tel cadre, et en particulier en l’absence de résultats précis à atteindre, le système judiciaire est défini par les conséquences d’un grand nombre de décisions individuelles plutôt que par un ensemble cohérent d’objectifs en matière de politiques. Comme nous l’avons déjà noté, à l’heure actuelle cette définition se distingue, à l’égard du comportement des jeunes, par le recours à des mesures à court terme et autocentrées, dont le caractère souvent punitif n’est pas stratégique.

Même si nous ne pouvons reprocher au système judiciaire de ne pas faire partie d’un cadre stratégique global pour la jeunesse qui n’a pas encore été créé, nous jugeons préoccupant le fait que ce système ait jusqu’à maintenant fonctionné sans cadre pour guider les trois ministères qui en sont responsables. Mises à part les indications figurant dans les politiques générales énoncées dans la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents du gouvernement fédéral, nous n’avons pu trouver aucune approche claire concernant le fonctionnement du système de justice pour la jeunesse de l’Ontario, aucune vision collective s’appliquant à l’utilisation du vaste pouvoir discrétionnaire prévu dans la Loi, et aucun énoncé des résultats visés par le système dans son ensemble.

Nous croyons que l’absence d’un cadre stratégique commun n’a pas peu contribué aux préoccupations décrites dans le présent rapport. Le cadre stratégique global pour la jeunesse dont nous demandons l’établissement dans notre prochain pilier fournira une nouvelle orientation vitale en matière de justice pour la jeunesse en Ontario et, selon nous, aidera à répondre à ces préoccupations.

(ii) Personne responsable

Les problèmes découlant de l’absence d’une stratégie globale pour la jeunesse en Ontario sont exacerbés par le fait qu’aucun ministère ne semble avoir la responsabilité ou l’obligation de rendre compte pour l’ensemble du système et de ses résultats. Le procureur général s’occupe des principes régissant les poursuites et finance un programme de sanctions extrajudiciaires grâce à des comités de justice pour la jeunesse. Les services policiers locaux, auxquels la province fournit peu d’orientation générale, voire aucune, suivent leurs propres politiques pour ce qui est de la façon d’intervenir auprès des jeunes, du moment où intervenir, et des circonstances où il convient de le faire en ayant recours à la criminalisation plutôt qu’à des avertissements ou à des mesures extrajudiciaires officielles. Enfin, le ministère des Services à l’enfance et à la jeunesse est chargé de financer certains des programmes pouvant remplacer les instances judiciaires, et peut donc limiter ou encourager l’utilisation de ces moyens par la police, mais seulement à distance. En outre, ce ministère est responsable des services correctionnels et de probation pour les jeunes, des services de protection de la jeunesse et des services de santé mentale aux jeunes.

Cette responsabilité divisée et non alignée peut conduire à des messages contradictoires dans le système, faire en sorte que des ressources ne soient pas affectées là où elles seraient le plus utiles, et donner lieu à des actions d’une partie du système qui minent les investissements faits par d’autres parties. Pour illustrer les effets de ce manque de coordination, nous pouvons citer le fait qu’environ 45 pour 100 des causes liées à la justice pour la jeunesse qui sont portées devant les tribunaux sont retirées ou suspendues. Les responsables du système nous ont indiqué que ce chiffre correspond au nombre de jeunes inculpés et non simplement au nombre total d’inculpations visant des jeunes. Ils nous ont dit que cela signifie presque toujours que les procureurs de la Couronne ont déterminé que les jeunes en cause peuvent être efficacement traités grâce à des mesures qui se situent en dehors du système judiciaire conventionnel.

Étant donné ce que nous savons sur les effets positifs limités qu’a sur la plupart des jeunes leur prise en charge par le système de justice pénale, et les conséquences inutilement négatives que cette prise en charge a sur un grand nombre d’entre eux, nous jugeons louable l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire. Mais il nous semble qu’il vient trop tard. En effet, au moment où ce pouvoir est exercé, nombre de jeunes sont déjà considérés comme des criminels, à leurs propres yeux et aux yeux de leur famille, et souvent de leurs pairs et de leur école, et sont stigmatisés pour cette raison. Ils ont dû s’absenter de l’école, peut-être à de nombreuses reprises, pour aller en cour, où ils ont été en relation avec des pairs ayant une influence éventuellement négative et souvent avec des adultes accusés d’infractions graves. Ils ont fait face à un délai inutile entre l’infraction alléguée et une sanction. En plus, bien sûr, la société a consacré des ressources judiciaires coûteuses pour une personne qu’il n’était pas du tout nécessaire de faire passer par le système officiel.

Nous ne voulons pas dire que le service de police, quel qu’il soit, a dès le début eu tort de porter des accusations ou que la Couronne a par la suite toujours eu raison de les suspendre ou de les retirer. Plutôt, nous voulons indiquer que, puisque près de la moitié des jeunes inculpés sont dirigés devant une autre instance que les tribunaux avant que ces derniers aient pu entendre les faits, il est clair qu’il existe un fossé entre deux parties du système judiciaire. Même si le chiffre de 45 pour 100 ne signifiait pas que toutes les accusations ont été retirées pour une proportion identique de jeunes, le problème resterait bien réel pour un grand nombre de jeunes. Un mécanisme de rétroaction manque ou bien est ignoré, et plus fondamentalement, il semble évident qu’une approche uniforme en matière de justice pour la jeunesse n’est pas en place.

À notre avis, la population ontarienne a le droit d’avoir un système de justice pour la jeunesse dont les approches et les objectifs en matière de résultats sont communs et dont l’administration est uniforme. Même s’il existe diverses façons de réaliser cela, nous croyons que le fossé actuel est si profond qu’un conseil consultatif de justice pour la jeunesse devrait être créé pour fournir des conseils intégrés en matière de politiques et de fonctionnement aux trois ministères responsables de la justice pour la jeunesse et au comité du Conseil des ministres dont nous avons proposé la création dans le pilier 4.

Nous ne pensons pas que la coordination nécessaire aura lieu simplement en demandant que l’un des trois ministères assume l’orientation stratégique pour les deux autres. En outre, nous doutons qu’un comité interministériel puisse fournir le leadership nécessaire pour surmonter les cloisonnements ministériels. Plus important encore, toutefois, un conseil consultatif de justice pour la jeunesse permettrait que des domaines clés, comme l’éducation et la santé, soient officiellement inclus dans la gouvernance du système de justice pour la jeunesse.

Le conseil consultatif que nous envisageons fonctionnerait comme un organisme du gouvernement relevant conjointement des trois ministères. Il serait formé de spécialistes des domaines concernés, notamment : police, sanctions communautaires et détention, probation, poursuites, défense, services aux victimes, santé mentale, bien-être de l’enfance, défense des droits et intérêts des enfants et des jeunes, éducation, logement, équité, et développement de la jeunesse.

Le conseil disposerait d’un petit effectif chargé d’étudier et d’évaluer comment le système de justice pour la jeunesse fonctionne dans son ensemble et comment ses ressources pourraient être mieux alignées afin d’améliorer l’uniformité et l’efficacité. Il relèverait les domaines où les différentes parties du système fonctionnent à contre-courant, ou simplement ne communiquent pas bien les unes avec les autres, avec le reste du secteur de la jeunesse de l’Ontario ou avec les organismes qui travaillent avec les familles ou communautés de jeunes. Tenant compte des objectifs en matière de résultats pour les jeunes que nous abordons dans le pilier 2 et que nous espérons que le gouvernement établira, le conseil fournirait des conseils aux ministres, au gouvernement et au public sur les mesures particulières qui permettraient le mieux au système judiciaire de réaliser ces objectifs.

Dans l’ensemble, le conseil aurait comme tâche principale d’examiner le système complet et le budget qui y est consacré, de formuler des recommandations aux ministres sur les façons d’établir des priorités pour les ressources disponibles afin d’atteindre des résultats définis pour les jeunes, d’aligner les programmes et d’utiliser le pouvoir discrétionnaire pour assurer la sécurité et s’attaquer aux causes de la violence chez les jeunes, et d’assurer l’uniformité dans l’ensemble du système.

Le conseil serait également chargé de mesurer, de surveiller et de publier les résultats atteints par le système. Il surveillerait les effets des initiatives connexes menées dans d’autres domaines provinciaux (dispositions sur la sécurité dans les écoles, initiatives visant le bien-être de l’enfance, etc.) et fournirait des conseils à cet égard, tiendrait à jour des renseignements sur les approches en matière de justice pour la jeunesse adoptées par d’autres gouvernements, et élaborerait et publierait ses propres propositions de politiques. Pour appuyer l’élaboration de ses conseils, il pourrait faire effectuer des recherches indépendantes sur des questions relatives au développement et à la santé des jeunes ainsi qu’à la justice pour la jeunesse, et les meilleures pratiques connexes, en Ontario et ailleurs.

Nous avons fait attention de ne pas recommander la création de plusieurs nouveaux organismes dans notre rapport, mais nous croyons que ce conseil est nécessaire si l’on veut faire avancer les choses. Néanmoins, les graves répercussions de la criminalisation inutile, le déséquilibre dans les ressources (discuté plus loin), la culture d’indépendance profondément enracinée (qui peut généralement, mais pas toujours, être en soi une bonne chose) dans diverses parties du système judiciaire, et la possibilité pour le système judiciaire ontarien de renforcer – ou d’affaiblir – énormément des initiatives coûteuses, mises en oeuvre dans d’autres domaines en faveur des jeunes et en matière de services sociaux, nous amènent à cette conclusion.

(iii) Approche stratégique en matière de criminalisation et d’incarcération

Il est évident que les crimes graves commis par des jeunes doivent être traités sérieusement. Nous l’avons dit à maintes reprises. Nous acceptons la nécessité d’une intervention mettant en jeu le droit pénal dans de nombreux cas et la nécessité d’imposer des peines sévères pour des crimes graves, en particulier pour les crimes comportant des actes de violence grave. De plus, nous acceptons et apprécions les activités d’exécution de la loi et de protection menées par la police. La présence et les interventions policières sont manifestement importantes pour prévenir les infractions, même celles qui sont mineures.

Cependant, nous ne sommes pas convaincus que le recours disproportionné de l’Ontario à la criminalisation et à l’incarcération, comparativement aux autres grandes provinces, représente l’approche stratégique devant orienter les activités de la police et du reste du système judiciaire une fois que ces interventions ont eu lieu. Nous sommes d’accord avec les commentaires exprimés par l’Association des chefs de police de l’Ontario selon lesquels il faut investir dans la jeunesse pour combattre le crime : nous devons mettre les jeunes dangereux derrière les barreaux, mais autrement utiliser des programmes éprouvés pour orienter les jeunes sur la bonne voie.

L’Ontario a besoin en matière de criminalité chez les jeunes d’une approche stratégique qui changera cette formule en mesures concrètes. Il faut soigneusement réfléchir à ce que la société fera ensuite si, au lieu d’investir dans la jeunesse, on adopte une approche axée sur le droit pénal pour répondre aux comportements de jeunes qui ne représentent aucun risque réel pour le public, même s’ils dépassent les limites fixées dans notre droit pénal.

L’exécution de la loi, bien qu’elle soit très importante lorsqu’elle convient, ne s’attaque pas aux causes de la violence chez les jeunes et est donc d’une utilité limitée pour prévenir les crimes graves à l’avenir. Globalement, le système judiciaire n’a qu’un effet négligeable sur les infractions futures. À ce sujet, nous avons été encouragés par l’exposé que nous a présenté le sous-ministre de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels en mai 2008. Cet exposé incluait les commentaires perspicaces suivants, dont se sont fait l’écho plusieurs hautgradés des services policiers à d’autres occasions :

« La meilleure façon pour l’Ontario d’empêcher les jeunes de s’impliquer dans des activités criminelles est d’investir dans l’éducation et les services sociaux et de créer des débouchés pour les jeunes marginalisés.

« La police et les mesures de correction et de réadaptation ne peuvent efficacement combattre la violence chez les jeunes sans mécanismes de soutien en matière d’éducation, de services sociaux et d’emploi qui s’attaquent aux causes profondes et offrent des choix pouvant remplacer le crime. »

Le point de vue de la haute direction du système de maintien de l’ordre en Ontario est sage et encourageant. Toutefois, ce qui semble manquer à notre avis, c’est une orientation stratégique uniforme qui mettrait en action sur les premières lignes ces propos importants et convaincants.

À quoi ressemblerait une orientation stratégique sur le terrain? D’abord, elle reconnaîtrait la simple réalité que nombre d’adolescents commettent des infractions. La majorité des jeunes ne sont jamais découverts et deviennent généralement des citoyens productifs. Il s’ensuit qu’il ne faut pas voir les jeunes qui sont découverts comme des aberrations dont on doit faire des exemples pour le bien de la société, mais plutôt, dans la majeure partie des cas, comme ceux et celles qui simplement se sont fait prendre. Leur conduite doit être sanctionnée, parfois très sévèrement et dans le cadre du système judiciaire, et il faut toujours les décourager de recommencer, mais non en les isolant ou en les traitant comme s’ils faisaient partie d’une classe de hors-la-loi incurables. Agir de cette dernière façon, c’est favoriser les facteurs de risque immédiat, non s’y attaquer.

Une approche stratégique ferait aussi en sorte que l’exercice du pouvoir discrétionnaire dans le système judiciaire soit basé sur la connaissance de ce qu’est un comportement normal pour des adolescents, des stades de développement et de transition par lesquels ils passent à divers points de leur vie, et de la façon dont ils fonctionnent au sein de leur famille, de leur école et de leur communauté. Cette connaissance devrait être prise en considération au moment de décider d’inculper ou non une jeune personne, de la détenir, des conditions de mise en liberté sous caution à demander, des moyens autres que le système officiel qui pourraient convenir dans son cas, et de la peine à imposer si elle est déclarée coupable. C’est cette approche qui est à la base du système de justice pour la jeunesse au Québec. Cette province, dont l’approche en matière de criminalité chez les jeunes est largement respectée, voit les jeunes :

« [...] d’abord et avant tout comme des jeunes personnes qui passent par un stade de développement. On considère qu’ils sont susceptibles de faire des erreurs. Ils ont des besoins en apprentissage particuliers et ont besoin de structure et de counseling. Ils peuvent devenir des citoyens productifs si les bonnes mesures sont prises, par exemple la réadaptation plutôt que la correction. Leur responsabilité criminelle est atténuée et différente de celle des adultes. » [Québec, s.d. : p. 1, cité dans Caputo et Vallée, Volume 4 : p. 247]

L’importance de cette perspective est appuyée par le fait qu’elle a été récemment réaffirmée comme un principe constitutionnel par la Cour suprême du Canada. Dans un arrêté récent, madame la juge Rosalie Abella, parlant sur ce point pour l’ensemble de la Cour, a conclu ce qui suit :

« [...] à savoir qu’en raison de leur âge les adolescents sont plus vulnérables, moins matures et moins aptes à exercer un jugement moral. Cela leur donne droit à une présomption de culpabilité morale moins élevée. » [R. c. DB, 2008 CSC 25, par. 41]

La Cour a poursuivi en indiquant que le principe d’une présomption de culpabilité moins élevée en est un de justice fondamentale, car :

« [...] l’existence d’un large consensus qui reflète les valeurs et intérêts de la société, selon lequel le principe d’une présomption de culpabilité morale moins élevée chez les adolescents est essentiel à notre conception du bon fonctionnement d’un système de justice. » [par. 68]

Pour parvenir à cette conclusion, la Cour a cité le commentaire suivant du professeur Nicholas Bala :

« [...] Le sens du jugement moral qu’ont les adultes n’est pas complètement développé chez les adolescents et encore moins chez les enfants. Les adolescents n’ont pas non plus la capacité intellectuelle d’évaluer pleinement les conséquences de leurs actes. Dans de nombreux contextes, les jeunes ne sont pas conscients de la portée et des conséquences de leurs actes, et ils peuvent être incapables de s’identifier aux éventuelles victimes de leurs actes fautifs. » [Bala, 2003, cité au par. 62]

Enfin, la Cour a cité les recherches de Doob et coll. pour appuyer sa propre opinion voulant que « [d]e plus, une preuve indique que, parce qu’ils sont moins matures et qu’ils ont moins de jugement, les adolescents réagissent différemment des adultes au châtiment, et que des peines plus sévères ne contribuent pas en soi à diminuer la criminalité chez les jeunes. » (par. 64)

Une approche stratégique en matière de justice pour la jeunesse ferait en sorte que tous ceux et celles qui exercent un pouvoir discrétionnaire dans notre système de justice pour la jeunesse soient conscients de ces réalités et apprennent comment en tenir compte. Il faut que l’on comprenne bien quels comportements sont simplement typiques ou normaux à un certain âge ou stade de développement. En outre, il faut que l’on reconnaisse pleinement, lorsqu’un pouvoir discrétionnaire est exercé, que même s’il est dans l’intérêt de la société de sanctionner certains de ces comportements, elle doit le faire d’une manière qui a le plus de chance de réussite à la lumière du stade de développement des jeunes visés et des autres circonstances entourant leur situation.

Nous ne nous attendons par à ce que chaque policier et policière soit spécialiste à cet égard. Toutefois, avant de porter des accusations, on pourrait dans certains cas envisager d’envoyer une jeune personne subir une évaluation par des services sociaux. Le Québec procède de cette façon. Dans cette province, comme le résumait le ministère du Procureur général après le séminaire McMurtry de mai 2008, le personnel du programme de mesures de rechange rencontre la famille de la jeune personne pour déterminer s’il n’y aurait pas lieu d’ordonner l’inscription à un programme de traitement de la toxicomanie, l’exécution de travaux communautaires ou d’autres mesures de rechange à l’incarcération, plutôt que de porter des accusations. Si ce genre d’approche était adoptée en Ontario, le policier ou la policière pourrait alors prendre en considération les résultats de l’évaluation avant de décider s’il convient de porter des accusations. De cette façon, cette décision cruciale serait fondée sur toutes les preuves et l’information disponibles au sujet de la jeune personne, y compris les services susceptibles de lui être utiles.

Ce genre d’approche stratégique concernant l’inculpation, où dans nombre de cas la décision de faire appel au processus pénal officiel est prise après plutôt qu’avant que des moyens de remplacement aient été envisagés, répond à la réalité discutée dans le chapitre 4, soit que la décision d’avoir recours au système officiel a d’énormes implications pour la plupart des jeunes, leurs pairs, leur famille et leur avenir. En disposant de bons renseignements sur la disponibilité et le caractère approprié d’autres moyens avant que ces implications se concrétisent, on pourrait améliorer les résultats pour un grand nombre de jeunes. Dans les cas où cela n’est pas possible, la police pourrait prévoir un examen détaillé par une agente ou un agent supérieur avant que des accusations soient portées afin que toute l’information disponible soit prise en compte.

L’orientation ne doit pas se limiter simplement à ce qui peut être fait aujourd’hui concernant une jeune personne, mais doit également tenir compte des conséquences probables à long terme des diverses options. Nous précisons que nous ne demandons pas que cette analyse ait lieu avant que la police intervienne pour prévenir ou interrompre un crime ou effectuer une arrestation – seulement qu’elle ait lieu avant que la police ou les procureurs de la Couronne décident de poursuivre un processus ayant de si nombreuses répercussions pour nous tous.

À cet égard, l’Ontario doit aussi aborder la question de la criminalisation découlant de politiques en place dans les écoles et foyers de groupe et qui font que l’on appelle la police même pour des infractions mineures. Surtout dans les foyers de groupe, où nous plaçons nos jeunes les plus défavorisés, nous devrions faire preuve de prudence avant de criminaliser des jeunes pris en charge dont le comportement, s’il se produisait dans le foyer familial, serait réprimé sans l’aide du système judiciaire. Ces jeunes sont pris en charge en raison de la profonde marginalisation qu’ils subissent déjà, souvent par suite de leur situation familiale, et ne devraient pas être marginalisés encore davantage simplement parce qu’ils ne peuvent pas vivre avec leur famille. À notre avis, les politiques qui les criminalisent doivent être revues à la lumière d’une approche stratégique relativement à l’utilisation du processus pénal.

En outre, l’Ontario doit mettre en place des politiques exigeant que les responsables qui exercent un pouvoir discrétionnaire tiennent compte des graves implications liées à certaines des situations où se trouvent des jeunes dont ils s’occupent. Par exemple, la police, la Couronne et les juges de paix décidant des mises en liberté sous caution accordent systématiquement beaucoup de poids au soutien et à l’attitude des parents d’une jeune personne lorsqu’ils décident de porter ou non des accusations, de demander ou d’autoriser la mise en liberté sous caution ou de maintenir les poursuites judiciaires. Bien qu’elle soit logique dans l’optique immédiate du moment présent, cette approche omet fondamentalement de reconnaître que le parent dysfonctionnel ou désengagé est souvent la raison pour laquelle une jeune personne commet des infractions, et que le fait de continuer de punir cette jeune personne pour cette situation ne peut que renforcer les facteurs de risque immédiat que nous avons identifiés.

Nous ne voulons pas dire que cette façon de faire n’est pas acceptable. Nous suggérons plutôt qu’une orientation stratégique permettrait de tenir compte des conséquences à long terme, en plus des conséquences immédiates. Une approche stratégique exigerait que ceux et celles qui exercent un pouvoir discrétionnaire ne se bornent pas à constater qu’une famille « n’apporte pas de soutien ». Il faut qu’ils soient tenus d’examiner si des mécanismes de soutien de rechange – y compris le recours à la famille élargie – sont possibles.

De plus, le gouvernement lui-même devrait appuyer cette approche plus stratégique en mettant en place des ressources permettant que ces autres mécanismes de soutien puissent être repérés et signalés à la Couronne et au tribunal. Il y a eu en Ontario de bons exemples de programmes de mise en liberté sous caution qui font cela. Toutefois, à l’heure actuelle, le programme de personnel des tribunaux et de travailleurs sociaux afro-canadiens doit s’efforcer de fonctionner avec un financement précaire pour aider les jeunes à trouver, ou le système judiciaire à comprendre, les mécanismes de soutien communautaire favorisant la mise en liberté ou la déjudiciarisation lorsque le soutien familial est insuffisant. Étant donné l’augmentation du taux d’incarcération avant le procès en Ontario, les programmes permettant d’établir un plan bien conçu pour assurer la sécurité publique pendant qu’une jeune personne est mise en liberté sont plus que jamais nécessaires.

La dernière question stratégique que nous désirons aborder est liée à l’incarcération après une déclaration de culpabilité. Il s’agit d’examiner les conséquences pratiques de l’incarcération pour les jeunes avant que cette peine soit demandée ou imposée. Nous venons de voir que l’Ontario fait davantage appel à l’incarcération que les autres grandes provinces. Pourtant, personne n’ignore que même si une peine de prison stigmatise grandement une jeune personne, la perspective d’être incarcérés ne dissuade pas la plupart des jeunes. En effet, la majorité des jeunes pensent qu’ils ne se feront jamais prendre, alors que de nombreux autres sont indifférents à ce risque et croient que le jeu en vaut la chandelle en raison des options limitées qui s’offrent à eux ou par suite des pressions exercées par les pairs. D’autres encore en sont rendus à croire que leur éventuelle incarcération constituera un rite de passage et s’en feront un point d’honneur, car elle accroîtra leur prestige et leur pouvoir dans leur communauté.

Malgré ces attitudes, dont certaines expriment l’immaturité des jeunes, l’incarcération aliénera en fait certains jeunes et diminuera leur estime de soi et leur sentiment d’espoir d’une façon susceptible de renforcer ou de créer les causes de la violence future. Pour d’autres, elle les conduira à devenir membres d’un gang pendant leur emprisonnement et à revenir dans leur communauté en jouant ce nouveau rôle ou à apprendre de nouvelles façons de commettre des crimes après leur libération. D’un point de vue stratégique, la société doit néanmoins accepter de payer le prix de ces conséquences lorsque l’incarcération est nécessaire eu égard au risque que représentent l’infraction et la personne contrevenante pour la société, mais ce n’est pas un prix qu’elle doit payer lorsque l’incarcération n’est pas ainsi nécessaire. En effet, procéder à l’incarcération même dans ce dernier cas, c’est adopter une approche punitive à très court terme qui favorise bien souvent l’augmentation considérable des facteurs de risque immédiat de violence chez les jeunes.

Pour être plus précis et éviter d’être mal compris relativement à un sujet délicat, nous réitérons que nous ne suggérons pas que l’approche stratégique que nous proposons n’inclue pas l’incarcération. Plutôt, nous suggérons que l’incarcération ne devrait être utilisée que lorsqu’elle est nécessaire, et qu’il faut que l’on prenne en considération les coûts ultérieurs d’un risque accru de violence future, en particulier lorsque l’infraction immédiate se rapporte à des biens ou à l’administration de la justice plutôt qu’à la violence. Il faut bien réfléchir avant de punir une infraction contre les biens d’une manière qui met la population ontarienne en danger de subir de graves actes de violence à l’avenir.

En résumé, l’orientation stratégique que nous préconisons exigerait que les responsables qui exercent un pouvoir discrétionnaire dans le système de justice pénale prennent en compte la situation des jeunes et les conséquences des décisions les concernant sur les causes de la violence chez les jeunes. Nous devrions pouvoir nous attendre à ce que notre système judiciaire soit administré de façon à exiger que les responsables qui exercent un pouvoir discrétionnaire « pensent aux causes », et d’une manière qui les appuie à cet égard. Nous croyons qu’il est raisonnable de demander à ces responsables de réfléchir aux étapes ultérieures, au-delà de la mesure immédiate qu’ils prennent concernant une jeune personne – de se concentrer sur ce qui arrivera, plutôt que de se limiter à ce qui est en train de se passer.

(iv) Ressources équilibrées : nécessité de disposer de moyens adaptés

Aussi important que cela soit, il n’est pas suffisant de mettre en place un cadre stratégique et de favoriser une approche stratégique relativement au système de justice pour la jeunesse. Il faut aussi que l’on dispose des ressources appuyant cette approche stratégique. Nous voulons dire par là non seulement la formation et le soutien aux personnes travaillant en première ligne, mais également la disponibilité de sanctions constructives en dehors du système judiciaire officiel. Nous voulons parler ici de sanctions qui sont proportionnées à la gravité du comportement, adaptées aux circonstances des jeunes et aux causes de leur infraction, et appropriées aux attentes du public voulant que les sanctions traduisent la désapprobation de la société et contribuent à ramener les jeunes sur la bonne voie.

Il faut que ce genre de sanctions extérieures au système judiciaire officiel soit disponible si tant est que l’on veuille que le pouvoir discrétionnaire puisse être exercé, et cela est encore plus vrai si l’on veut qu’il le soit de façon stratégique. Et pourtant, pour citer peut-être un exemple inhabituel où Toronto dispose de moins de ressources que d’autres régions de la province, des membres de la police et un chef de police adjoint de cette ville nous ont dit que la police n’avait essentiellement que deux choix, ne rien faire ou procéder à une inculpation. Deux petits projets pilotes venaient tout juste de commencer au moment de nos entretiens, mais il n’y avait autrement que très peu d’options, voire aucune, ou à tout le moins très peu d’options dont la police était au courant et auxquelles elle pouvait facilement avoir accès. La diminution du taux d’inculpation malgré l’absence de telles options ne règle pas le fait que l’Ontario continue d’inculper et d’incarcérer de façon disproportionnée des jeunes ni ne nous indique si l’on obtient les meilleurs résultats à long terme pour les jeunes de l’Ontario.

Les membres des corps policiers nous ont clairement fait savoir qu’ils devraient, selon eux, disposer d’un plus grand nombre d’options en matière de sanctions. Nous sommes de leur avis. Il ne peut y avoir d’approche équilibrée si la police et la Couronne n’ont pas accès à des mécanismes communautaires efficaces et fiables pour répondre à la criminalité chez les jeunes dans la même mesure qu’elles ont accès aux tribunaux et aux prisons. Nous vivons dans une société où la police, les procureurs et les prisons constituent des services publics de base. Même si tous ces secteurs affirment de temps en temps ne pas recevoir un financement suffisant, ils sont tous considérés comme des services de base ayant un accès clair et incontestable aux fonds publics. Nous ne refusons pas à des communautés des pans entiers du système judiciaire, comme les tribunaux et les procureurs, jusqu’à ce que nous ayons trouvé un moyen d’en payer les coûts à l’aide de fonds discrétionnaires.

Et pourtant, c’est exactement ce que fait l’Ontario concernant les moyens remplaçant le système judiciaire officiel. Bien que nous ne disposions pas de données suffisantes, il semble que l’Ontario consacre moins de 10 pour 100 de son budget approximatif de 850 millions de dollars visant la justice pour la jeunesse à des moyens pouvant remplacer le système officiel (voir le chapitre 8, page 207). Des membres de corps policiers nous ont dit qu’ils auraient moins recours aux tribunaux si des sanctions communautaires existaient et étaient faciles d’accès. Ils ne peuvent, pas plus que les procureurs de la Couronne, utiliser de moyens de remplacement, car ceux-ci n’existent pas. En règle générale, il reste beaucoup plus facile d’envoyer une jeune personne devant les tribunaux que de faire appel à une autre option. Pour les tribunaux, un simple document suffit. Mais même lorsque d’autres options existent, en trouver une peut être pour la police une entreprise frustrante exigeant beaucoup de temps.

Comme nous l’avons indiqué ailleurs dans le présent rapport, la limite entre ce qui est obligatoire et ce qui est facultatif est trop souvent établie en fonction de ce qui s’est fait par le passé plutôt qu’en fonction des besoins actuels. Il faut que l’on déplace cette limite afin que ce que nous appelons maintenant des options en matière de justice pour la jeunesse deviennent des éléments de base, faisant partie d’une approche alignée et stratégique visant la criminalité chez les jeunes et recevant la même priorité pour ce qui est du financement que tout autre élément de base du système.

(v) Intégration des services

Nous discutons dans une autre section du présent rapport la marginalisation à laquelle font face les jeunes pris en charge par l’État. Nous avons aussi décrit toute l’ampleur de leurs démêlés avec le système judiciaire découlant de cette prise en charge. Pour ne répéter qu’un exemple, le ministère des Services à l’enfance et à la jeunesse nous a informés que, à l’échelle du Canada, ces jeunes sont trente fois plus à risque que les autres jeunes d’avoir ces démêlés.

Il est évident qu’il y a beaucoup à faire pour fournir les services et le soutien nécessaires pour réduire l’ampleur troublante avec laquelle nous transformons des besoins en risques. Cependant, dans notre contexte immédiat, il y a aussi beaucoup à faire pour assurer la continuité des services et des programmes lorsque les jeunes font l’aller-retour entre le système de protection de l’enfance et le système de justice pour la jeunesse. Leur besoin commun en services devrait l’emporter sur la raison la plus immédiate pour laquelle on les a orientés vers des services d’aide.

Cette approche se concentrerait sur le besoin en traitement et traduirait une orientation considérant qu’une jeune personne a un problème, non qu’elle en est un. Les deux systèmes traitent des jeunes en difficulté, et l’aide offerte peut souvent être identique. Il est presque certainement économique de gérer de façon intégrée les services que les jeunes reçoivent dans chacun des systèmes, et de combiner ces services lorsque cela est possible. Mais même si cela coûte la même chose, il existe des avantages évidents à assurer la continuité des services lorsqu’une jeune personne passe d’un système à l’autre. Il devrait y avoir un plan intégré de services pour chaque jeune personne ainsi qu’une personne chargée d’assurer la gestion de cas commune dans les deux systèmes.

Étant donné qu’un seul ministère ontarien est maintenant responsable du bien-être de l’enfance, de la détention des jeunes et d’un grand nombre des programmes de sanctions extrajudiciaires, nous ne voyons aucune raison pourquoi cette approche ne pourrait pas être mise en oeuvre en Ontario. L’efficacité de la coordination des services et la logique de la prise en compte des besoins énoncés des jeunes plutôt que de l’étiquette qu’on leur a collée nous incitent à recommander cette approche. Conjugués à l’approche communautaire complémentaire que nous proposons en matière de services de santé mentale pour les jeunes, les avantages de l’intégration seraient d’autant plus grands.

(vi) Police

Naturellement, nous respectons la fonction vitale remplie par les services de police dans notre société. Nous comprenons la complexité et la difficulté de cette fonction et nous louons les hommes et les femmes qui ont choisi cette forme importante de service public. Nous nous rendons pleinement compte que les situations de quartier que nous avons décrites dans les chapitres 4 et 5 créent d’énormes défis pour les policiers qui y interviennent et les personnes qui y vivent. Les conditions qui facilitent le crime – lieux et immeubles délabrés, rues de transit peu nombreuses, champs de vision limités, culs-de-sac, escaliers et corridors sombres, surpeuplement – engendrent aussi des risques pour les corps policiers et peuvent avoir pour effet de durcir leur attitude face aux personnes forcées de vivre dans ces conditions. Nous approuvons les innombrables façons dont des policiers individuels vont, dans ces conditions, au-delà de ce qu’on attend d’eux pour s’efforcer d’aider les jeunes et de prévenir le crime et s’acquitter de leur souvent lourde obligation de faire respecter la loi. Nous approuvons aussi les déclarations pondérées faites par des haut-gradés de la police et des hauts fonctionnaires du ministère responsable du maintien de l’ordre en Ontario.

Néanmoins, nous avons trois graves préoccupations concernant l’intervention policière dans les rues. Nous avons déjà abordé deux d’entre elles. La première, la criminalisation excessive, est souvent une question de ressources structurelle plutôt qu’une question liée à la façon dont la police utilise son pouvoir discrétionnaire, même si nous croyons que l’on devrait davantage communiquer aux policiers de première ligne la valeur de réfléchir stratégiquement aux conséquences de leurs décisions et s’attendre à ce qu’ils consacrent davantage de temps à cette réflexion dans le cadre de leur travail. La deuxième, le racisme systémique, bien qu’il ne se limite nullement aux services de police, est une préoccupation fondamentale dont nous avons déjà discuté. La troisième préoccupation est l’approche agressive parfois adoptée pour maintenir l’ordre, et ses répercussions sur les jeunes et leurs pairs ainsi que sur des communautés entières. Il est difficile de déterminer d’un jour à l’autre jusqu’où dans les voies hiérarchiques cette approche agressive axée sur la « prise de contrôle » trouve un appui, mais elle est appuyée à des échelons assez élevés pour que des préoccupations de longue date à son sujet demeurent sans suite.

Dans cette section de notre rapport, nous désirons nous concentrer sur la justice pour la jeunesse. Cependant, nous ne limitons pas à cet égard nos remarques sur la conduite policière aux interactions avec les jeunes telles qu’elles sont définies dans la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents. Une intervention policière excessivement agressive et incivile envers tout membre d’une communauté peut envoyer à l’ensemble de cette communauté un message clair concernant l’équité, la confiance dans la police et l’appartenance à la collectivité globale.

Nous répétons que nous ne remettons pas en cause le bien-fondé des stratégies d’intervention policière. Nous avons publié dans le Volume 4 un article pénétrant du professeur Doob et ses collègues sur ce que les données indiquent relativement à certaines de ces stratégies et nous en recommandons la lecture à ceux et celles qui désirent examiner plus avant ce sujet. Ici, nous voulons simplement réfléchir aux préoccupations dont on nous a souvent fait part quant à la façon dont ces stratégies sont mises en oeuvre. L’intervention policière consistant en la suppression – en une grande démonstration de force – peut représenter la bonne approche à court terme dans certaines situations. Mais comme nous l’ont dit eux-mêmes des membres de la police, la suppression ne peut être maintenue. Inévitablement, des problèmes surviennent ailleurs, parfois parce que la suppression elle-même a eu pour effet de les déplacer. Les ressources sont alors affectées ailleurs.

En pareil cas, la sécurité repose alors en grande partie sur ce qui échoit à la communauté une fois que les ressources policières supplémentaires sont retirées. Si les efforts de suppression ont été menés avec fermeté, mais aussi avec civilité et respect, ils peuvent avoir produit des avantages durables sans aliéner les jeunes et leur communauté. Mais s’ils ont été faits de manière agressive, en utilisant des tactiques intimidantes et souvent rabaissantes, et qu’en conséquence la communauté est aliénée et que les ponts entre la police et la communauté sont coupés, alors pour les raisons que nous avons décrites au chapitre 4 ces tactiques ont de grandes chances d’engendrer l’aliénation, un sentiment d’injustice et d’autres causes de la violence chez les jeunes.

La question de l’attitude de la police dépasse la façon dont les efforts de suppression sont menés, même si cela soulève des préoccupations particulières. À notre avis, il faut que l’on forme tous les policiers, qu’on les encourage et qu’on s’attende à ce qu’ils réfléchissent aux conséquences de leur attitude et de leurs actions sur les facteurs de risque immédiat de violence. Encore une fois, pour bien préciser le contexte de nos remarques, nous tenons à souligner que cela ne signifie pas que les policiers doivent s’abstenir d’intervenir lorsqu’ils soupçonnent l’existence d’un crime ou qu’ils doivent s’exposer ou exposer d’autres personnes à un danger. Tout ce que nous voulons dire, c’est que, à part ces situations, il faut prendre le temps de bien réfléchir, de façon stratégique, aux causes de la violence chez les jeunes.

Bien sûr, les jeunes peuvent souvent se montrer réfractaires, rechercher la confrontation ou être impolis. Mais c’est le membre du service de police qui est payé pour être l’adulte et dont on peut raisonnablement s’attendre à ce qu’il se comporte de façon irréprochable. Le maintien de l’ordre grâce à l’intimidation n’a pas de place dans une société. Cela aliène les personnes, favorise le manque de respect envers la police dans une grande partie des communautés et rend impossibles le genre de relations et la mobilisation communautaire dont la police elle-même dit avoir besoin pour changer les choses. Lorsque cela se produit, cela engendre et renforce énormément les facteurs de risque immédiat de violence dans des communautés entières.

Une solution à long terme est un corps policier plus représentatif, composé d’agents qui viennent des communautés où ils travaillent et qui idéalement vivent dans ces communautés ou dans les environs. Une telle solution exige aussi un changement de culture où l’on apprécie et favorise les approches à long terme pour ce qui est de prévenir le crime en appuyant des communautés plus fortes et plus engagées et des jeunes qui y voient un avenir prospère. Et elle inclut des actions immédiates des instances policières dirigeantes en vue de réfréner les comportements inutilement agressifs et incivils de la part des policiers.

Les haut-gradés des services policiers nous ont fait part de leur « croyance indéfectible » dans la prévention du crime (Association des chefs de police de l’Ontario). Pourtant, en pratique, ils ne semblent pas voir que, sur le plan des causes, cette prévention doit faire partie intégrante du maintien global de l’ordre, non constituer une fonction distincte, aussi utile qu’on puisse la considérer. Pour être efficace, la prévention du crime, en particulier la prévention des crimes violents futurs, doit être à l’avant-plan de toutes les interventions policières, spécialement dans les interactions avec les jeunes.

(vii) Procureurs de la Couronne

Comme pour la police, nous avons déjà abordé des questions liées aux procureurs de la Couronne concernant une orientation stratégique et une criminalisation excessive. Nous voulons seulement ajouter ici trois autres considérations. La première est la spécialisation dans la justice pour la jeunesse; la deuxième porte sur les vastes responsabilités des procureurs de la Couronne en matière d’administration de la justice; et la troisième est le fossé apparent entre le système des procureurs de la Couronne et certaines communautés racialisées.

L’interaction complexe de la loi et des politiques, et du châtiment et des services sociaux, exige une combinaison unique d’aptitudes chez ceux et celles qui exercent les pouvoirs discrétionnaires du procureur général relativement à l’administration de la justice pour la jeunesse. Ces personnes doivent posséder une profonde connaissance du développement de l’enfant et bien connaître les services communautaires existants et la meilleure façon de les utiliser, en plus d’avoir la solide compréhension de la Charte et de la jurisprudence allant avec l’emploi de tout procureur de la Couronne.

Pendant un certain nombre d’années en Ontario, on a considéré que les procureurs de la Couronne travaillant dans les tribunaux pour adolescents étaient de « petits procureurs de la Couronne » dont le travail était moins important que celui accompli dans les tribunaux pour adultes. Particulièrement, mais pas uniquement, dans la perspective de l’influence sur les causes de la violence chez les jeunes, cette opinion est tout simplement fausse.

Nous avons été heureux d’apprendre que cette attitude est en train de disparaître, et que des procureurs de la Couronne chevronnés, de niveau supérieur, consacrent une part importante de leur carrière à ce domaine spécialisé. Nous applaudissons et apportons notre soutien à ce changement. Nous reconnaissons que tous les bureaux de procureurs de la Couronne n’ont pas un effectif suffisant pour permettre cette spécialisation. Là où c’est le cas, les jeunes ne devraient pas être défavorisés : les procureurs de la Couronne doivent posséder de la formation et avoir facilement accès à des mentors et à des chefs de file leur permettant d’avoir un degré semblable de connaissances, sinon d’expérience, dans leur travail.

Nous ne parlons pas ici de connaissances spécialisées en jurisprudence. Nous parlons plutôt de la nécessité de connaître les solutions de rechange efficaces existant actuellement dans la communauté ainsi que les stades de développement des jeunes et d’autres facteurs devant être pris en compte pour déterminer les mesures qui répondent le mieux au comportement d’une jeune personne. Le pouvoir discrétionnaire exercé par ces procureurs de la Couronne doit être tout autant fondé sur le développement des jeunes et les ressources communautaires que le pouvoir discrétionnaire exercé par les spécialistes du domaine.

La deuxième question que nous souhaitons aborder porte sur le rôle que devraient jouer les procureurs de la Couronne à titre de ministres de la justice locaux. Ce rôle a été pour la première fois généralement décrit il y a quelque 35 ans par le sous-procureur général, le regretté Frank Callaghan. Il a clairement indiqué à tous les procureurs de la Couronne de l’Ontario qu’ils ont une grande et importante responsabilité en matière d’administration de la justice en Ontario. Leur rôle ne se limite pas à un cas individuel, mais s’étend à la façon dont la justice est vécue par toute la population des communautés ontariennes. Il inclut l’obligation fondamentale d’assurer l’équilibre entre l’équité et la justice.

Nous rappelons ce rôle dans notre rapport parce que nous croyons que cette responsabilité s’applique chaque fois qu’une procureure ou un procureur de la Couronne apprend l’existence de racisme. Si, comme on nous a dit que c’était le cas, des commentaires stéréotypés et parfois racistes figurent dans les rapports de la police visant la mise en liberté sous caution, nous croyons que les procureurs de la Couronne devraient avoir l’obligation de le signaler aux policiers en cause et, au besoin, à leurs supérieurs. Inclure un document contenant ce genre d’information dans la documentation à divulguer à la défense n’est pas une solution. On ne peut permettre que le silence des représentants du procureur général implique leur acceptation de tels propos.

Le lien avec les causes de la violence chez les jeunes est subtil, mais important. Les policiers peuvent ne pas être conscients du racisme systémique ou des stéréotypes inhérents à certaines remarques, et, s’ils en sont conscients, ils peuvent avoir l’impression que leur attitude est admise par la Couronne si celle-ci n’y réagit pas. Dans ce cas, leur comportement dans la rue ne changera pas. Que cela se manifeste dans un racisme déclaré ou semble évident à la communauté dans des comportements plus subtils, cela renforce les facteurs de risque immédiat que nous avons identifiés.

De la même façon, si le juge qui préside l’audience ou un fonctionnaire de la cour agit de manière oppressive, discriminatoire ou rabaissante envers une personne accusée ou un témoin, ce qui se produit de temps à autre selon ce que l’on nous a dit, il revient à la procureure ou au procureur de la Couronne de défendre les intérêts généraux de l’administration de la justice. Dans le cas où c’est un juge qui adopte une telle conduite, il conviendrait que la procureure ou le procureur général marque sa préoccupation à l’égard de cette conduite et de ses conséquences en la consignant dans le dossier afin que personne dans la salle d’audience n’ait l’impression qu’elle ou il approuve d’une façon quelconque cette conduite. Dans certains cas, nous croyons que la question devrait ensuite être renvoyée au bureau du juge en chef de la cour visée.

Bien que le lien des rapports de police avec l’aliénation, la faible estime de soi, l’injustice et les autres causes soit indirect, le lien avec la conduite adoptée en cour est plus immédiat, car celleci a lieu dans une salle d’audience, généralement de façon publique, gênante et mémorable. Les juges et le personnel des tribunaux doivent être conscients de cela, et il faut exiger d’eux qu’ils réfléchissent stratégiquement à leur conduite ainsi qu’à ses conséquences à long terme.

Lorsque cela ne met pas fin au comportement, une réaction immédiate dans la salle d’audience est nécessaire afin de réduire au minimum les effets négatifs. Naturellement, il faut aussi que les procureurs de la Couronne fassent en sorte que leur propre conduite ne donne pas lieu à des préoccupations semblables.

La dernière question que nous désirons aborder relativement aux procureurs de la Couronne est ce que nous avons entendu concernant leur interaction limitée avec les communautés racialisées et la nécessité de mieux reconnaître pourquoi cela est important. Certains nous ont dit que, pratiquement, il était plus facile d’aborder les questions de racisme avec la police qu’avec les procureurs de la Couronne. Pourtant, c’est le pouvoir discrétionnaire exercé par les procureurs de la Couronne qui, en dernière analyse, détermine les accusations qui seront faites, les conditions de mise en liberté sous caution qui seront demandées, et les sanctions qui seront acceptables en cas de négociation de plaidoyers ou de déclaration de culpabilité.

Toutes ces questions ont d’énormes conséquences sur une jeune personne et sa communauté. Elles ne peuvent être déterminées de façon optimale sans que l’on dispose des renseignements contextuels dont nous avons discuté, notamment sans avoir une connaissance de la situation de la jeune personne, de sa famille et de sa communauté. En ce qui concerne plus particulièrement les communautés racialisées, nous ne sommes pas convaincus que les procureurs de la Couronne puissent systématiquement avoir cette connaissance s’ils ne sont pas en contact avec des membres de ces communautés.

Pour éviter tout malentendu, nous soulignons que nous ne remettons pas en question le principe essentiel de l’indépendance de la Couronne. Nous disons plutôt que le critère de l’intérêt public appliqué depuis longtemps par les procureurs de la Couronne doit être fondé sur une compréhension complète du contexte de façon à ce que les mesures prises relativement à un méfait commis par une jeune personne permettent de mettre cette personne sur la voie d’un avenir positif et productif.

Cela n’est pas une simple question de formation sur les différences culturelles, mais aussi de communications et de contacts continuels. Une bonne façon de commencer à favoriser cela est de faire appel à des organismes consultatifs locaux, par exemple des comités consultatifs sur l’équité raciale, qui pourraient travailler avec les bureaux de procureurs de la Couronne locaux afin de constamment leur fournir sur le contexte social les renseignements qui sont le plus pertinents au niveau local.

(viii) Tribunaux

Nous voulons aborder quatre questions en ce qui a trait au système judiciaire et aux tribunaux. Nous le faisons en reconnaissant complètement l’indépendance de nos juges et, en majeure partie, nous souhaitons simplement attirer leur attention sur ces questions afin qu’ils les prennent en considération s’ils le jugent opportun.

La première question est d’encourager les juges s’occupant des mises en liberté sous caution à tenir compte de l’ensemble du contexte social entourant les personnes qui comparaissent devant eux. Comme nous l’avons déjà noté, les jeunes peuvent souvent sembler de mauvais candidats à la mise en liberté sous caution parce qu’ils n’ont pas un foyer stable, n’ont personne pour s’en porter garant et les surveiller, ou parce que leur famille est indifférente et peu coopérative. Pourtant, ces jeunes sont souvent en difficulté exactement pour ces raisons. Refuser à des jeunes la mise en liberté sous caution en raison d’une marginalisation indépendante de leur volonté peut facilement engendrer l’aliénation et miner l’espoir.

Une situation semblable peut survenir si la mise en liberté sous caution comporte une condition exigeant du counseling par suite de surconsommation d’alcool et d’autres drogues ou de problèmes de santé mentale. On nous a dit que ces services n’étaient généralement pas disponibles et qu’un grand nombre de jeunes se morfondent en prison à cause d’une condition qu’ils sont dans l’impossibilité de remplir. En outre, il est bien possible que la jeune personne dont les parents ont des ressources puisse payer le coût de ces services, ce qui accroît le sentiment d’injustice et d’oppression des jeunes défavorisés.

Nous nous rendons compte que les juges ne peuvent contrôler les circonstances que nous mentionnons et doivent exercer leur pouvoir discrétionnaire conformément au droit pénal. Mais nous pensons que l’approche stratégique dont nous avons discuté plus haut pourrait faire en sorte que l’on examine plus attentivement ce plus vaste contexte et que l’on se demande mieux si l’incarcération inévitable, dans le cas où cette condition est imposée, servira vraiment les intérêts à long terme de la justice.

La deuxième question porte sur ce que nous avons entendu concernant la conduite des juges. Nous avons discuté dans le chapitre 4 et un peu plus tôt des répercussions négatives de certaines attitudes et approches. Mais nous sommes aussi conscients du contraire – comment le ou la juge qui préside une audience peut avoir un effet positif sur la vie d’une jeune personne en intervenant de manière prévenante et attentionnée.

Nous savons, par exemple, que des recherches et des travaux effectués par l’Institut national de la magistrature du Canada pour préparer des programmes de formation des juges montrent que le fait de traiter les jeunes avec respect et civilité, de les faire participer au déroulement de l’audience et d’instaurer ce qu’on appelle une approche thérapeutique relativement au processus et à la détermination de la peine, a un effet favorable sur la réussite des jeunes après qu’ils quittent la salle d’audience. Une excellente formation à cet égard est offerte par l’Institut et devrait être fournie à tous les fonctionnaires judiciaires ayant affaire avec des jeunes.

Il s’ensuit, bien sûr, que si un traitement positif dans la salle d’audience a des effets positifs, un traitement négatif constitue, à tout le moins, une occasion manquée qui peut aussi avoir des effets négatifs.

Quelle que soit la raison immédiate d’un ou d’une juge pour réprimander une jeune personne ou pour utiliser le processus judiciaire d’une façon risquant d’aliéner une jeune personne déjà marginalisée et aliénée, il semble que cela ne soit pas une utilisation judicieuse du pouvoir discrétionnaire. Nous croyons qu’il faut encourager les juges à ne pas oublier que leur conduite peut avoir des conséquences négatives sur une jeune personne, ses pairs, sa famille et sa communauté. Bien qu’il soit parfois nécessaire qu’un juge impose des sanctions sévères, le chemin qui y mène ne devrait jamais l’être. Nous recommandons aux juges en chef ce que nous avons dit concernant la possibilité de faire en sorte que les instances judiciaires contribuent positivement à réduire la violence chez les jeunes.

La troisième question est celle de la spécialisation. Nous croyons que, dans toute la mesure du possible, les juges qui s’occupent de cas de jeunes devraient se spécialiser dans ce domaine. Nous pensons aussi qu’il y a de réels avantages à ce que ces juges spécialistes participent également aux cas de protection de l’enfance, étant donné l’important chevauchement des participants et des questions en jeu. Nous avons aussi noté que les juges qui s’occupent de cas familiaux en plus de questions touchant aux jeunes ont indiqué que cela leur permet de mieux se rendre compte de la situation des jeunes qui comparaissent.

Nous admettons que combiner le travail relatif à la justice pour la jeunesse avec des questions touchant à la famille ou à la protection de l’enfance pourrait ne pas être possible dans les régions de la province dotées d’une cour unifiée de la famille, étant donné les choix faits quant à la compétence accordée à ces tribunaux, les cours unifiées de la famille en Ontario ayant compétence pour toutes les questions de droit de la famille. Elles s’occupent aussi de questions de bien-être de l’enfance, mais non des cas de justice pénale pour les jeunes. Il s’agit d’un choix de politique issu des négociations menées au moment où le gouvernement fédéral a élargi le système de cours unifiées de la famille. Ce choix pourrait donc être modifié si les gouvernements et les tribunaux le voulaient. Nous pensons que la province et le gouvernement fédéral devraient de nouveau examiner s’il conviendrait de donner à ces cours compétence en matière de jeunes contrevenants. Ailleurs dans la province, nous encourageons la combinaison de ces domaines partout où cela est possible sur le plan logistique.

Bien que nous pensions que la spécialisation, lorsqu’elle est possible, puisse coexister avec la combinaison du travail relatif à la justice pour la jeunesse et des questions touchant à la famille ou à la protection de l’enfance, et puisse même parfois être améliorée par cette combinaison, nous avons des inquiétudes quant à la tenue des audiences des tribunaux pour adolescents dans des immeubles servant aux tribunaux pour adultes, lorsque tous les membres du personnel de l’immeuble, y compris les juges des tribunaux pour adolescents, passent à tour de rôle par tous les tribunaux. En effet, étant donné la prédominance des questions des tribunaux pour adultes, le style de justice qui risque alors de s’établir peut trop facilement se fondre dans les valeurs et les processus des tribunaux pour adultes. Dans les palais de justice à haut volume, où la plupart des cas sont décidés par suite d’un plaidoyer de culpabilité, les cas des jeunes peuvent faire l’objet des mêmes pressions visant la négociation de plaidoyers (volume élevé et ressources limitées des deux côtés) que les cas des adultes.

En conséquence, les principes de la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents peuvent être oubliés. La défense peut avoir tendance à s’efforcer de négocier rapidement la peine la plus clémente pour une jeune personne, plutôt que, comme l’exige la Loi, de s’efforcer « par la prise de mesures multidisciplinaires, de prévenir la délinquance juvénile en s’attaquant à ses causes » (préambule). Les juges se trouvent dans un milieu où ils entendent des plaidoiries communes afin de diminuer le nombre de cas non réglés, même si les buts de la Loi exigent beaucoup plus pour ce qui est d’analyser les causes du comportement et de faire appel à des services et à des ressources communautaires. Même des procureurs de la Couronne spécialistes, affectés aux cas de jeunes, ne peuvent garantir une peine appropriée au sein de la culture d’un tribunal pour adultes et des énormes pressions exercées par l’arriéré de cas. Rien de cela n’est dans l’intérêt des jeunes et de ceux et celles qui se préoccupent de leur avenir. Un modèle de règlement rapide, à haut rendement, n’est certes pas idéal pour les adultes, mais ses répercussions sur les jeunes sont plus graves, car elles peuvent influencer de manière précoce leurs chances dans la vie.

La quatrième question que nous désirons aborder s’applique non seulement à la justice pour la jeunesse, mais aussi à la justice communautaire. Pendant notre court mandat, on nous a présenté beaucoup plus de bonnes idées que nous ne pouvions pleinement prendre en considération. Pour nombre de ces idées, nous comptons sur l’initiative de planification spécialisée recommandée au chapitre 10 afin que le gouvernement dispose du plus large éventail possible d’options et des meilleurs conseils.

Mais parce qu’il pourrait se perdre dans la gamme des programmes mieux connus, nous voulons traiter brièvement du concept de tribunal communautaire. Ce concept a été mis en oeuvre dans certaines régions des États-Unis et de l’Australie ainsi qu’en 12 lieux de la Grande-Bretagne et est près de l’être en Colombie-Britannique.

Bien que chaque variation comporte ses caractéristiques propres, le concept de base serait qu’un tribunal siège dans un centre communautaire, ce qui l’ancrerait dans l’éventail complet des ressources communautaires. Il travaillerait en collaboration étroite avec un conseil consultatif communautaire. Comme dans le cas des tribunaux pour les personnes ayant des troubles mentaux et certains autres tribunaux spécialisés en Ontario, le rôle de ce tribunal serait de renforcer l’utilisation de programmes et de mécanismes de rechange communautaires, de concert avec la communauté et à l’aide de ressources communautaires, pour s’attaquer aux problèmes sous-jacents des personnes qui y comparaîtraient. Comme on le décrit dans un article au sujet du tribunal proposé dans le quartier est du centre-ville de Vancouver :

« Les tribunaux communautaires adoptent une démarche de résolution des problèmes relativement aux contrevenants en faisant appel à toute une gamme de services de santé et de services sociaux, notamment dans les domaines suivants : logement, santé mentale, traitement pour toxicomanie, aide sociale et formation professionnelle. » [Bermingham, 2007]

L’article cite ensuite le juge chargé d’établir le tribunal de Vancouver :

« Le tribunal communautaire cherche à résoudre le problème qui conduit [...] au crime [...] »

Nous croyons qu’il serait bon d’examiner attentivement ce concept. Il convient de noter qu’un tel tribunal pourrait être mis à l’essai dans l’un ou plusieurs des carrefours communautaires que nous avons proposés dans le pilier 3. Cela créerait un lien direct entre le tribunal et la communauté et ses services et pourrait même servir de lieu de formation spécialisée où apprendre comment les tribunaux peuvent miser sur les points forts d’une communauté, et les leçons ainsi apprises pourraient ensuite être diffusées à plus grande échelle parmi d’autres juges et procureurs de la Couronne.

(ix) Probation et services correctionnels

Nous n’avons pas reçu un grand nombre d’observations sur les conditions dans les centres de détention des jeunes. Comme nous en avons discuté au chapitre 2, nous avons été beaucoup impressionnés par la maturité et la perspicacité des jeunes détenus que nous avons rencontrés ainsi que par les programmes impressionnants et progressistes mis en place pour aider ces jeunes. L’engagement du ministère des Services à l’enfance et à la jeunesse visant à cesser de mettre des jeunes en détention dans des établissements correctionnels pour adultes est une mesure positive que nous approuvons.

Il reste quatre domaines dignes d’attention. D’abord, l’analyse stratégique – penser aux causes – que nous avons décrite pour le reste du système judiciaire doit s’appliquer ici aussi. Il faut que le ministère soit vigilant afin que le racisme systémique n’influence ni le traitement des jeunes incarcérés ni les décisions prises à leur égard. En outre, pour les raisons que nous avons invoquées, il faut que l’on insiste constamment sur la civilité.

Deuxièmement, le ministère doit trouver des moyens pour que la période d’incarcération ne devienne pas un programme de « recrutement dans les gangs ». On nous a dit que de nombreux jeunes, pendant leur détention, nouent avec les membres de gangs des liens qui mènent à leur appartenance à ces gangs. Ils retournent ensuite à la maison en emportant avec eux ce nouveau rôle. Dans certains cas où des jeunes sont incarcérés avec des jeunes d’autres villes, cette transition franchit les limites municipales et apporte une nouvelle culture de gang, plus dangereuse, dans des quartiers qui n’avaient pas eu de problème jusque-là. Le ministère doit être sensible à cette situation et devrait mettre en place une stratégie pour empêcher qu’elle se produise.

Troisièmement, le ministère doit prêter une attention particulière au rôle essentiel joué par les agents de probation. Ceux-ci prennent d’importantes décisions concernant les mesures extrajudiciaires visant les jeunes, rédigent les rapports présentenciels ayant beaucoup de poids auprès des juges, et surveillent les jeunes mis en liberté. Ces agents, notamment, doivent recevoir la formation et le soutien nécessaires pour comprendre l’ensemble du contexte des jeunes dont ils s’occupent, y compris les questions familiales dont nous avons parlé plus haut.

Finalement, il faut aider davantage les jeunes à réintégrer la communauté. La jeune personne mise en liberté qui n’a pas de famille ni d’endroit où vivre risque fort probablement de retourner voir ses anciens complices pour avoir de la compagnie ou simplement survivre dans la rue. La jeune personne qui n’a d’autre lieu où aller que le milieu dysfonctionnel ayant conduit à son isolement risque aussi de reprendre ses vieilles habitudes. Cela est d’autant plus probable que cette jeune personne fait maintenant face aux obstacles qui découlent d’un casier judiciaire comprenant une période d’incarcération.

Nous n’ignorons pas que le ministère planifie la réintégration des jeunes et que les agents de probation travaillent dans ce but avec les jeunes au cours de la phase de leur peine exigeant la supervision dans la communauté. Mais il y a encore du travail à faire pour favoriser une plus grande coordination des services entre les secteurs de programmes afin d’améliorer les bons résultats pour les jeunes mis en liberté. La mise en oeuvre d’un modèle d’agent ou d’agente d’aide à la transition en est un exemple.

Ces agents travailleraient avec les jeunes dès le début de l’instance judiciaire jusqu’à leur mise en liberté dans la communauté pour leur offrir du soutien et du counseling en profondeur, ainsi que des services de mentorat. Ils contribueraient aussi à l’élaboration d’un plan de réintégration, en collaboration étroite avec les agents de probation pour assurer l’aiguillage vers les services communautaires nécessaires, notamment : programmes culturellement adaptés, liens vers des services de santé mentale, études, initiative de développement économique et mentorat. Ici encore, les intervenants auprès des jeunes pourraient jouer un rôle clé pour établir des liens avec et entre ces mécanismes de soutien, et les carrefours communautaires que nous avons proposés pourraient faciliter et normaliser leur existence.

Le deuxième pilier :

Vers la création d’un cadre stratégique pour la jeunesse

Introduction

À maintes reprises au cours de nos travaux, nous avons été frappés par le manque de coordination des politiques entre la myriade de programmes conçus à l’intention des jeunes de l’Ontario. Ce manque s’observe autant au sein du gouvernement provincial lui-même qu’entre les trois ordres de gouvernement, les nombreux autres bailleurs de fonds des services destinés aux jeunes et les milliers d’organismes qui travaillent auprès des jeunes. Sans coordination et sans cohérence des politiques, des doubles emplois et des lacunes se créent, les fonds ne sont pas affectés en fonction de priorités établies à partir de données probantes et les fournisseurs de services tout comme leurs clients ont souvent du mal à savoir quels services sont disponibles ou non à tel endroit ou à tel moment donné, et quelles différences existent entre les services disponibles quant aux objectifs qu’ils semblent vouloir atteindre.

Dans son étude récente sur les cadres stratégiques pour la jeunesse intitulée Youth Policy: What Works and What Doesn’t, Centraide Toronto tire la même conclusion. Nous citons son rapport :

« ... nous avons également constaté des problèmes d’ordre systémique, notamment la croissance d’un secteur jeunesse de plus en plus complexe et morcelé, caractérisé par l’incohérence dans les services, les politiques et les sources de financement [...] [L]a réponse globale des pouvoirs publics face aux enjeux liés à la jeunesse s’est mise en place morceau par morceau, les différents gouvernements, organismes et ministères créant chacun de leur côté des soutiens et des services de toutes sortes. À une époque où les jeunes affrontent d’énormes défis, les programmes et les soutiens censés les aider ne sont pas à portée de main ni faciles d’accès. » [Centraide Toronto, 2008 : p. 5]

Nous savons pertinemment que les différentes unités au sein des divers gouvernements compétents, ainsi que nombre de fournisseurs de services, ont travaillé dur pour élaborer leurs propres stratégies pour la jeunesse, et que beaucoup font oeuvre utile. Cependant, ces stratégies se cantonnent à des domaines circonscrits et cherchent rarement à répondre aux besoins globaux des jeunes en matière de développement. Or, comme Centraide l’a montré dans son étude, certains pays et certaines provinces dont le Québec et la Colombie-Britannique ont atteint de bons résultats en se tournant vers des politiques-cadres coordonnées dans le domaine de la jeunesse.

Sur la foi des discussions que nous avons eues avec les intéressés, nous croyons qu’une des meilleures façons d’introduire de la cohérence stratégique dans un domaine faisant intervenir tant d’acteurs différents consiste à tracer un cadre stratégique global pour la jeunesse. Un cadre stratégique ne peut pas se substituer à la structure de gouvernance efficace que nous recommandons dans le pilier 4. Par contre, il peut jouer deux rôles de soutien importants.

Premièrement, un cadre stratégique énonce clairement les buts que l’on cherche à atteindre avec la nouvelle structure de gouvernance et, partant, contribue à rallier à celle-ci plus de soutien et de collaboration. Deuxièmement, outre qu’il instaure une approche « pangouvernementale » de résolution des questions relatives à la jeunesse, il propose des principes directeurs qui s’imposeront d’eux-mêmes aux autres ordres de gouvernement, aux fondations et aux nombreux fournisseurs de services qui exercent leurs activités en dehors d’une structure de gouvernance formelle. Pour ce faire, il fournit d’une part la base à partir de laquelle il est possible de voir quels programmes sont fondamentaux et incontournables et lesquels sont laissés à l’appréciation de chacun et, d’autre part, un point de référence commun par rapport auquel les nombreux organismes publics et communautaires peuvent évaluer si leurs programmes actuels ou à venir s’inscrivent ou non dans la stratégie d’ensemble.

Le cadre stratégique qui nous semble le plus prometteur serait calqué sur le modèle de développement de la petite enfance utilisé en Ontario et ailleurs. Ce modèle, qui a servi à inspirer et à coordonner les actions menées en faveur des enfants de six ans et moins par les gouvernements et aussi par les communautés, s’articule autour des stades de développement de l’enfant. Il fournit aux gouvernements et autres fournisseurs de services un cadre fondé sur des données probantes pouvant servir à situer leurs programmes et fixer leurs priorités. Bien que son élaboration ait demandé beaucoup de temps, ce modèle est aujourd’hui largement accepté dans le domaine.

Au vu des effets positifs du cadre de développement de la petite enfance, nous déplorons que l’Ontario ne se soit pas doté et ne semble pas en voie de se doter d’un dispositif de même nature pour les enfants de plus de six ans. Il nous semble évident que l’Ontario doit articuler ses efforts visant à enrayer les causes de la violence chez les jeunes, et d’ailleurs toutes ses actions en faveur de la jeunesse, autour d’un cadre stratégique largement accessible fondé sur des données probantes.

Nous avons à l’esprit quelque chose qui va bien plus loin qu’un cadre stratégique se bornant à fixer les aspirations que nous avons pour la jeunesse. Nous croyons que la province doit d’urgence se tracer un cadre pour la jeunesse qui tienne compte des recherches sur les stades de développement et de transition qui jalonnent l’enfance et qui soit axé sur les résultats visés. Ce cadre ne dicterait pas qui fait quoi ou qui décide, mais il énoncerait des orientations reposant sur des données probantes et axées sur des résultats auxquelles les communautés, les organismes et les divers ordres de gouvernement pourraient se référer lorsqu’ils élaborent leurs programmes et fixent leurs priorités.

Ce cadre aurait, à notre sens, trois grandes composantes : une vision; un jeu de principes communs; une définition précise des résultats visés, assortie d’objectifs intermédiaires et d’un calendrier pour les atteindre. Les contraintes de temps ne nous ont pas permis de concevoir un cadre stratégique pour la jeunesse et, de toute façon, il n’aurait pas été judicieux de le faire sans un minimum de consultation des jeunes, des fournisseurs de services, des bailleurs de fonds, des décideurs et du grand public. Nous croyons que la province doit mettre en chantier les recherches et les consultations qu’implique la conception de ce cadre, ce qui, selon nous, est réalisable d’ici l’été prochain. Néanmoins, pour aider les lecteurs à comprendre à quoi nous pensons que ce cadre pourrait ressembler, nous exposons dans les paragraphes suivants nos réflexions préliminaires sur chacune de ses composantes.

1. Vision

Nous proposons une vision qui, est-il besoin de le dire, considère les jeunes comme l’atout de première importance pour l’essor continu de la province et qui reconnaît que leur avenir est aussi le nôtre. Cette vision aurait pour prémisses une culture permanente de la relève et une compréhension commune de nos devoirs envers tous les jeunes – assurer leur sécurité, les valoriser et leur faire confiance; leur donner la possibilité de grandir, d’apprendre, de jouer et de réaliser leurs rêves dans des quartiers sains où tous trouvent une place à part entière et un soutien sans faille; traiter tous les jeunes équitablement en fonction de leurs circonstances personnelles; les instruire et les entourer; les encadrer et les soutenir pour qu’ils développent un sentiment d’appartenance profond; les écouter et les faire participer et, à mesure qu’ils grandissent, leur confier de véritables responsabilités – de manière qu’ils puissent développer leur plein potentiel et nous aider en retour à développer le nôtre.

2. Principes communs

Tels sont les principes que nous proposons : respecter les jeunes en les faisant participer à la définition de leurs besoins et des réponses à ces besoins; prendre acte des différences qui existent entre les jeunes du fait de la race, du sexe et d’autres facteurs; organiser les programmes et les interventions en fonction des forces de chaque jeune et de son contexte de vie; tenir compte des réalités des stades de développement et de transition par lesquels les jeunes passent; voir à ce que les programmes et les services s’inspirent toujours davantage des meilleures pratiques confirmées, qu’ils fassent les liens appropriés entre les jeunes, leurs familles, leurs écoles et leurs communautés et qu’ils soient réellement accessibles.

a) Respecter la participation des jeunes

Nous avons été frappés, durant nos travaux, par les remarques pénétrantes et les points de vue perspicaces des jeunes que nous avons rencontrés. Pourtant, surtout chez les jeunes qui ne répondent pas au stéréotype du « bon élève », mais aussi chez ceux et celles qui y répondent, il y a ce sentiment profond que la société ne cherche pas à connaître leurs points de vue et que, lorsqu’ils les lui font connaître, elle n’y accorde pas vraiment de crédit. À notre avis, c’est une grave erreur.

Dans bien des cas, ce sont les jeunes qui ont la perception la plus juste des problèmes qu’ils affrontent et des solutions les plus susceptibles de fonctionner. Ils ont souvent une appréciation remarquablement subtile de l’influence exercée par notre société, de la perception de la société par les jeunes et des manières pratiques d’aider et d’entourer les jeunes pour obtenir des résultats valables et durables. Une société qui ne sollicite pas et qui n’écoute pas les points de vue des jeunes et qui omet de stimuler et de mettre à profit les atouts des organisations dirigées par des jeunes se prive d’une source d’information de première utilité. Elle risque aussi de voir ses investissements et ses programmes bien intentionnés s’en aller à vau-l’eau, parce qu’elle n’aura pas su apprécier l’état actuel des circonstances, des besoins, des priorités et des idées des jeunes.

b) Prendre acte des différences

Il y a d’énormes différences entre les jeunes, aussi bien par leurs caractéristiques personnelles que par les milieux dans lesquels ils vivent et grandissent. Une liste partielle de ces différences comprendrait le sexe, la race, l’orientation sexuelle, les aptitudes, la santé mentale et physique, ainsi que leur situation familiale ou autre contexte de vie, leurs communautés, leurs valeurs, leurs intérêts et leurs amis, leurs circonstances socioéconomiques, leurs parcours dans le système d’éducation et, parfois, leurs propres responsabilités familiales.

Des programmes pour la jeunesse qui n’intègrent pas ces différences ou qui n’y prêtent qu’une attention passagère n’ont aucune chance de succès. En effet, il faut commencer par saisir ces différences pour comprendre la situation globale avec laquelle la jeune personne est aux prises. Il faut aussi les prendre en considération pour sélectionner les services et les programmes qui seront les plus utiles et les intégrer ensuite efficacement dans les contextes familial, scolaire et communautaire dans lesquels la jeune personne passe le plus clair de son temps.

c) Organiser les services autour de chaque jeune

Il est indispensable, mais non suffisant, de tenir compte des nombreuses différences qui existent entre les jeunes et de les traduire dans les modalités de prestation des programmes et des services d’application générale. En outre, et c’est vital, il faut que les fournisseurs de services soient attentifs à ces différences pour comprendre les forces que possède la jeune personne, et les forces qu’elle peut mobiliser, de manière qu’ils puissent s’attacher à découvrir et à mettre à profit ces forces plutôt que de penser aux problèmes qu’elles pourraient poser.

Ce n’est qu’après avoir compris les forces propres de chaque jeune et les forces qui existent au sein de sa famille, de son école ou de sa communauté qu’il devient possible de déterminer efficacement les services dont il ou elle a besoin et qui lui seront le plus profitable. Les fournisseurs de services peuvent alors avancer vers le but qui est de déterminer et de coordonner les services ou les soutiens qui conviennent au lieu de commencer par des programmes prédéfinis et d’essayer de découvrir dans lequel ou lesquels ils peuvent « caser » la jeune personne.

d) Comprendre et respecter les stades de développement et de transition

Dès l’âge de six ans, comme au cours des années précédentes visées par la stratégie de développement de la petite enfance, les jeunes passent par d’importants stades de développement et de transition. Ceux et celles qui travaillent auprès des jeunes gagnent à comprendre ces stades de développement et ces transitions pour mieux reconnaître ce qui est « normal » à chaque stade, les formes de comportement sur lesquelles ils peuvent fermer les yeux et celles qui nécessitent une intervention. Cette compréhension est également cruciale pour déterminer les interventions qui donneront les meilleurs résultats, puisque les stades de développement nous indiquent les périodes où les interventions fonctionnent et la nature des interventions qui fonctionnent le mieux à chaque stade.

En outre, les jeunes passent par plusieurs transitions importantes en grandissant. Ce sont le passage à la scolarité à plein temps, le passage de l’école primaire à l’école intermédiaire puis secondaire, et la fin de leurs années d’études secondaires. Nous devons tenir compte de chacun de ces stades transitionnels, comme de chacun des stades de développement, lorsque nous travaillons auprès des jeunes, car ils influent également profondément sur la façon dont il convient d’interpréter les comportements et d’y réagir.

Dans une certaine mesure, le simple fait de mieux sensibiliser à ces réalités les personnes qui interviennent auprès des jeunes améliorera leurs services aux jeunes et interactions avec les jeunes, parce que cette sensibilisation les encouragera à poser des questions et à réfléchir sur ce qui se passe dans la vie d’un jeune en particulier au moment où une intervention est envisagée. Cependant, pour espérer un réel progrès dans ce domaine, il faut que le gouvernement réunisse et synthétise toute l’information qui existe sur chaque stade de développement et de transition et qu’il rende cette information disponible sous une forme accessible pour tous ceux et celles qui travaillent auprès des jeunes. Le gouvernement doit également commander et financer la tenue d’autres recherches dans ces domaines afin d’être en mesure d’élaborer d’autres approches fondées sur des données probantes.

e) Meilleures pratiques

Il est important qu’un énoncé de principes sur la prise en charge des jeunes inclue des normes fondamentales à l’usage des fournisseurs de services. Nous pensons qu’il est possible d’édicter ces normes tout à fait simplement et c’est ce qu’a fait le ministère des Services à l’enfance et à la jeunesse dans le contexte de la santé mentale des enfants et des jeunes. Selon le ministère, ces services et soutiens devraient être axés sur la jeune personne et sa famille; dirigés par la communauté; accessibles; coordonnés et concertés; fondés sur des données probantes; responsables. Nous y ajouterions seulement ce principe : permettre aux jeunes d’être partie prenante dans toute la mesure du possible dans les structures de gouvernance des organismes qui les servent. (Ministère des Services à l’enfance et à la jeunesse, 2006 : ii)

3. Démarche axée sur les résultats

Les jeunes diffèrent les uns des autres par leurs caractéristiques personnelles et par les contextes familial et communautaire qui les voient grandir. En conséquence, le cadre stratégique pour la jeunesse de l’Ontario ne devrait pas tenter de prescrire des moyens précis d’accompagner le développement des jeunes, mais prescrire les résultats que l’on souhaite leur faire atteindre.

Nous en arrivons à cette évidence que les programmes doivent être flexibles pour s’adapter aux besoins propres de jeunes ou de groupes de jeunes définis et laisser place aussi à l’innovation de sorte que l’on puisse continuer de concevoir de meilleures pratiques. De fait, un des avantages à plus long terme d’une approche axée sur les résultats est que, lorsque l’accord s’est fait sur les résultats visés, les programmes n’ont pas à adhérer à un modèle « identique pour tous » conçu par une autorité centrale, mais peuvent être élaborés en pleine connaissance des besoins et des atouts locaux. Ces innovations locales pourront ensuite être évaluées sous l’angle de leur capacité à atteindre les résultats visés. Cette approche favorise non seulement l’adaptation aux circonstances locales, mais aussi un progrès continuel, grâce à l’amélioration constante d’une série de meilleures pratiques fondées sur des données probantes.

Pour que les résultats visés soient réels, il faut qu’ils soient accompagnés d’un engagement envers une progression mesurée et constante vers l’atteinte de ces résultats (indicateurs publiés), ainsi qu’un calendrier clair et des obligations précises de rendre compte de l’atteinte de ces indicateurs. Nous traiterons plus en détail au chapitre 10 des questions liées aux objectifs, à la mesure et à la responsabilisation. Pour l’instant, nous désirons seulement faire observer que, pour être utiles dans le contexte qui nous occupe, les résultats visés et les indicateurs servant à mesurer la progression vers l’atteinte des résultats devraient répondre à trois conditions.

Premièrement, ils devraient être basés sur des niveaux de progression minimums acceptables : il devrait s’agir d’objectifs planchers et non de moyennes. En effet, les moyennes dissimulent une foule de défaillances des politiques et des programmes; il est possible qu’une moyenne s’élève lorsque les jeunes les plus favorisés améliorent leurs résultats, alors que les moins favorisés n’avancent pas, voire reculent. Mais, surtout, s’agissant de la lutte contre les facteurs de risque immédiat de violence, ce sont précisément les jeunes qui ont le plus de difficultés que nous devons repérer et vers lesquels nous devons orienter prioritairement nos efforts. Nous ne remplirons pas cette mission si nous nous laissons abuser par des moyennes.

Par conséquent, nous adhérons sans réserve à une « approche d’objectifs planchers » qui veut que, en tant que société, nous fassions tout en notre pouvoir pour qu’aucune personne, école ou communauté ne se classe sous la norme minimale applicable. Quand nous mesurerons les résultats et les indicateurs par rapport à cette norme, nous verrons immédiatement où nous devrons fournir davantage d’aide, que ce soit sur la base de l’individu, de l’école ou du fournisseur de services.

Deuxièmement, les indicateurs devraient mesurer les différences raciales et autres et en suivre l’évolution pour que nous puissions faire en sorte que tous les membres de notre société reçoivent l’aide dont ils ont besoin pour réaliser leur plein potentiel. Selon le mot d’un haut fonctionnaire de la province, il est « insensé » de ne pas avoir ce genre d’information.

Enfin, troisièmement, il faudrait, à chaque fois que le contexte le permet, inscrire au nombre des résultats à atteindre l’engagement à réduire l’écart entre les jeunes qui réussissent le mieux et ceux et celles qui réussissent le moins bien. Nous n’aurons pas fait le nécessaire si le niveau inférieur s’élève pendant que le niveau supérieur s’élève beaucoup plus vite. Nous ne susciterons pas un sentiment d’optimisme, d’espoir et d’appartenance en élevant les résultats de jeunes qui voient eux-mêmes grandir sans cesse leur retard par rapport au reste de la société.

Ayant formulé ces mises en garde importantes quant à la nécessité et à la méthodologie d’une mesure de la progression vers des résultats décidés d’un commun accord, nous proposons ci-après des exemples des principaux domaines où nous pensons que des engagements de résultats doivent être pris. Dans le temps qui nous était imparti, il ne nous a pas été possible de définir des résultats ou des objectifs; il appartiendra au gouvernement d’établir en concertation les points de référence actuels ainsi que les résultats visés à long terme et les objectifs annuels servant à mesurer le chemin parcouru vers ces résultats. Ces données devront être publiques et la progression vers l’atteinte de ces résultats devra faire régulièrement l’objet de rapports clairs et transparents.

Cela étant posé, et convaincus grâce à ce que nous avons appris de nos discussions en Angleterre et en Ontario de la possibilité de résultats et d’objectifs mesurables dans chaque domaine, nous proposons ci-après des exemples de domaines dans lesquels des résultats devraient être définis dans le cadre stratégique pour la jeunesse de l’Ontario :

Conclusion

S’inspirant du cadre de développement de la petite enfance qui a ancré la conception des programmes destinés aux enfants de six ans et moins, le présent pilier fournira un cadre factuel solide auquel tous les ordres de gouvernement, toutes les communautés et tous les organismes pourront se référer pour décider de leurs politiques et de leurs programmes. Il favorisera une prise de décision stratégique et la cohérence des politiques entre les nombreux secteurs qui se préoccupent des causes de la violence chez les jeunes.

Le troisième pilier :

Renforcer la capacité des communautés à lutter contre les causes

de la violence chez les jeunes

Introduction

Dans la partie 1 du présent chapitre, nous avons tracé les grandes lignes du premier des quatre piliers fondateurs que nous proposons : une stratégie d’égalisation des chances et de lutte contre le racisme destinée à endiguer bon nombre des causes de la violence chez les jeunes. L’objet du pilier 1 est d’améliorer le contexte social de la province par des actions menées dans des domaines comme la pauvreté, le racisme, l’éducation, le soutien aux familles, la santé mentale et la justice pour la jeunesse. Il traite également des démarches permettant d’améliorer les services et les installations à l’intention des groupes défavorisés, où qu’ils vivent, et de stimuler l’intégration sociale et économique pour réduire les concentrations de pauvreté.

Mais il reste plus à faire si nous voulons éliminer les causes les plus tenaces de la violence chez les jeunes, celles qui sont favorisées par l’absence de cohésion de la communauté et la fragmentation des programmes et des services dont souffrent beaucoup de quartiers défavorisés. Comme nous l’avons vu dans le chapitre 5, ces causes trouvent un terreau propice dans les secteurs qui concentrent une population économiquement faible. Il s’ensuit que si rien n’est fait pour y remédier, les circonstances créées par ces concentrations continueront d’engendrer de nouvelles générations de jeunes présentant des facteurs de risque immédiat de violence. La continuité de la violence et de la peur de la violence qui en résulte aura pour conséquence évidente et tragique de fragmenter et d’isoler toujours plus ces secteurs et donc d’aggraver et de perpétuer leur marginalisation, ce qui engendrera toujours plus de violence et, éventuellement, une sous-classe repliée sur sa marginalisation.

La démarche fondamentale pour enrayer ce cycle infernal tout en soutenant les initiatives proposées dans le pilier 1 est de voir au renforcement de ces communautés. De fait, si nous ne réussissons pas ce renforcement, une bonne part de l’investissement consenti dans des réformes de portée plus générale ne rapportera pas les progrès attendus dans ceux-là mêmes des quartiers où le besoin de réforme est le plus urgent. Un changement pour le mieux deviendra alors beaucoup plus difficile à obtenir, parce que nous n’aurons pas saisi l’occasion de créer les synergies positives autour de ces investissements, de cibler ces investissements vers les besoins locaux les plus criants et de miser sur les forces locales. Et nous aurons aussi manqué l’occasion d’éliminer les concentrations de pauvreté en aidant les communautés défavorisées à devenir des lieux de vie plus attrayants, capables de retenir leurs membres les plus forts et, peutêtre, de commencer à en attirer de nouveaux parmi ceux qui ont le choix de leur lieu de vie.

C’est la raison pour laquelle nous avons jugé essentiel d’inclure dans nos conseils au premier ministre un pilier entièrement consacré au renforcement des communautés. Nous croyons que pour renforcer les communautés, le meilleur moyen est une approche exhaustive et soutenue du renforcement de la cohésion de la communauté, en lui apportant des soutiens cohérents et constants et en invitant les communautés à s’engager et à prendre en main la détermination des priorités et la prestation des services. Comme nous le verrons en ce qui concerne le pilier 4, cette approche présente aussi l’avantage de soutenir le nouveau modèle de gouvernance intégrée qui stimulera efficacement un progrès constant dans la réduction des causes de la violence, parce qu’il pourra déléguer aux communautés la responsabilité croissante de déterminer les meilleurs moyens d’atteindre ce but.

Vue d’ensemble, principes et intérêt de la province

1. Principes et vue d’ensemble

Notre troisième pilier porte sur les moyens à prendre pour aider les habitants des communautés à se rapprocher afin de créer, dans leurs quartiers, les réseaux et les organisations qui leur permettent de définir les défis, les possibilités et les solutions et, par la même occasion, de se souder.

Étant donné notre mandat, notre analyse et nos propositions s’intéressent en priorité aux communautés les plus défavorisées. Soulignons néanmoins que le renforcement, l’écoute et la responsabilisation des communautés est un but qui est valable pour beaucoup d’autres communautés de la province. Nous ne voudrions en aucun cas laisser supposer que les efforts exercés en ce sens doivent viser uniquement les communautés les plus défavorisées. Les termes de notre mandat nous demandent de concentrer l’attention sur ces communautés, mais il va sans dire que nous n’aurions aucune difficulté à voir le gouvernement adopter cette approche de manière plus large. Par contre, nous proposons que les efforts de mise en oeuvre et de financement de cette approche aillent en priorité vers les communautés où nous devons au plus vite inverser les tendances de manière à éliminer les conditions qui alimentent les facteurs de risque immédiat de violence chez les jeunes.

Nos conseils au premier ministre s’articulent autour de la façon dont la province peut aider les communautés les plus défavorisées à se rapprocher et à se souder de manière à soutenir et à développer leurs forces existantes et potentielles pour qu’elles puissent devenir des lieux de vie solidaires et dynamiques. Nous fondons nos conseils sur les prémisses suivantes :

Nos recherches et nos discussions nous ont permis d’identifier quatre démarches interdépendantes où ces principes peuvent être mis à contribution pour édifier des communautés fortes et soudées :

  1. créer des carrefours communautaires, ancrés chaque fois qu’il le sera possible dans les installations scolaires, non seulement pour fournir des programmes et des services, mais, tout aussi important, pour offrir un espace de rencontre et d’échange, où les membres des communautés peuvent converger pour prendre une part sans cesse plus grande à la détermination des priorités, à l’élaboration des politiques et à la prestation d’activités et de services à la communauté;
  2. aider activement les communautés à se regrouper pour former des réseaux d’entraide et d’engagement plus solides;
  3. créer des mécanismes de financement stables et simplifiés pour assurer un maximum de réactivité, de capacité et de stabilité aux nombreux organismes sur lesquels les gouvernements comptent aujourd’hui pour fournir un grand nombre des services de base qui sont indispensables pour combattre les causes de la violence chez les jeunes;
  4. faire en sorte qu’il existe dans les quartiers défavorisés, en plus des organismes fournisseurs de services : a) au moins un organisme à vocation générale, dirigé par des jeunes, qui s’occupe de lutter contre les causes de la violence chez les jeunes en fonction des priorités locales; b) une équipe de personnes chargées de coordonner les services et d’améliorer l’accès aux services; c) du financement disponible pour soutenir la mobilisation des habitants et leur participation à la planification et à la conception des programmes des carrefours communautaires évoqués plus haut.

2. Déclaration de l’intérêt de la province dans le renforcement des communautés

Les initiatives que nous décrivons dans le présent pilier ont pour but le renforcement des communautés les plus défavorisées de l’Ontario. Dans ce but précis et pour ces communautés en particulier, nous croyons qu’il revient à la province de financer ou de garantir le financement des initiatives structurelles requises. Nous sommes conscients du fait que dans d’autres buts et contextes, d’importantes questions de champs de compétence pourraient se poser s’agissant de déterminer qui doit soutenir ces initiatives. Nous n’avons pas de remarque à faire sur la détermination des responsabilités dans ces autres contextes. Mais dans le seul contexte qui nous occupe du fait de notre mandat, en l’occurrence la lutte contre les causes de la violence chez les jeunes, nous disons qu’il est de l’intérêt supérieur de la province de voir à ce que ces initiatives voient le jour.

Pour les raisons énoncées au chapitre 5 et que nous avons rappelées dans l’introduction au présent pilier, il existe un lien important entre les quartiers défavorisés et les causes de la violence chez les jeunes. La responsabilité financière de renforcer ces communautés pour briser ce lien échoit à la province pour plusieurs raisons.

Premièrement, même si la violence se manifeste souvent près de l’endroit où elle prend sa source, ce n’est pas toujours le cas. Les grands milieux urbains reçoivent souvent des jeunes en difficulté venus d’ailleurs. Ensuite, ainsi que nous l’avons appris de la police, une présence policière accrue dans des villes comme Toronto pousse les membres de gangs à refluer vers les secteurs périphériques qui ne sont pas outillés pour les affronter. En ce qui concerne notamment les formes de violence dont nous avons parlé au chapitre 5, qui sont souvent commises par des jeunes en rupture de ban qui circulent avec des armes à feu, il est clair que le risque de violence traverse les limites des quartiers ou autres unités territoriales.

La deuxième base de la responsabilité provinciale réside dans la nécessité d’enrayer les causes de la violence partout où elles apparaissent, notamment lorsque la capacité financière des localités touchées peut ne pas suffire à répondre au besoin pressant et urgent d’enrayer ces causes.

Troisièmement, de notre point de vue, la province dispose de tous les pouvoirs nécessaires pour s’attaquer aux causes de la violence chez les jeunes, et tous les habitants de l’Ontario doivent pouvoir attendre de la province qu’elle exerce ces pouvoirs pour sécuriser leurs lieux de vie.

Ces raisons confèrent à la province un intérêt clair et direct à favoriser le développement de communautés vivantes, actives et soudées, partout où la marginalisation sécrète aujourd’hui la violence, et à fournir de manière efficace les soutiens et les services qu’elle finance déjà dans ces quartiers. Néanmoins, nous ne voulons en aucun cas laisser entendre qu’il revient à la province d’assumer tous les coûts des services fournis dans les quartiers défavorisés.

Les sujets traités dans le présent pilier ont trait à l’infrastructure sociale de base, non aux services. Il s’agit des éléments qui doivent entrer dans la constitution des communautés fortes qui sont indispensables pour éradiquer les causes de la violence chez les jeunes et, à ce titre, ils se rangent dans une catégorie à part. Bien qu’il soit du devoir de la province de renforcer les services qu’elle fournit au sein de ces communautés, nous ne disons pas pour autant que la province doit assumer les coûts des services des autres ordres de gouvernement ou d’administration. Et, au risque de nous répéter, nous ne disons pas que, même à l’égard de ces activités restreintes, les responsabilités financières de la province sont universelles; elles doivent être assumées là où il y a des concentrations de pauvreté qui peuvent alimenter les causes de la violence.

Notre conviction que la province devrait financer l’infrastructure sociale que nous proposons en faveur des communautés défavorisées ne signifie pas que les autres ordres de gouvernement devraient être dégagés de leurs responsabilités en matière de services. Il faut à l’évidence que le gouvernement fédéral reconnaisse l’incidence de ses propres compressions budgétaires et qu’il commence à investir sérieusement dans la santé des communautés défavorisées. La province devrait continuer à dénoncer ce désengagement du gouvernement fédéral et à réclamer l’augmentation du soutien financier fédéral. Elle devrait également saisir chaque occasion d’encourager et de mettre à profit le travail réalisé par les administrations municipales dans ces quartiers.

Dans la dernière partie de notre examen du pilier 3, nous exposons dans le détail nos conseils concernant chaque élément de l’infrastructure sociale que nous proposons. Bien que nous les décrivions séparément, tous ces éléments s’imbriquent pour constituer une approche intégrée qui serait nettement affaiblie si l’un d’eux manquait.

Quatre éléments du pilier 3

1. Carrefours communautaires

a) Définition

Nous devons d’entrée de jeu expliquer clairement ce que nous entendons par carrefour, terme couramment utilisé bien qu’il n’en existe pas de définition largement acceptée. Pour certains, il s’agit d’un lieu qui offre aux habitants de l’espace pour se réunir et répondre à leurs besoins sociaux fondamentaux, comme se divertir, s’informer, converser. Pour d’autres, il désigne un lieu qui regroupe des fournisseurs de services, tels des médecins, des intervenants en santé mentale, des conseillers en emploi et beaucoup d’autres. Pour d’autres encore, il désigne un endroit où l’on peut trouver des services et des entreprises du secteur privé, et qui d’une certaine façon s’apparente à certains centres commerciaux ou rues principales de certaines villes ou villages ou de certains quartiers urbains.

La notion de carrefour qui nous intéresse recouvre les deux premières définitions. Pour nous, les carrefours communautaires sont des lieux qui facilitent l’accès aux services et aux programmes publics et qui sont aménagés et équipés pour promouvoir l’interaction entre les habitants. Dans la mesure où ils voisinent avec des activités du secteur privé ou qu’ils peuvent en attirer, les carrefours peuvent d’autant mieux atteindre ces buts, mais les efforts pour encourager ce voisinage ne doivent pas éclipser les efforts urgents et immédiats pour aménager des carrefours qui répondent aux deux premières définitions.

Certes, les deux définitions de carrefour que nous avons adoptées ont beau se renforcer mutuellement, elles sont distinctes et il faut s’appliquer à les réaliser l’une et l’autre. De fait, étant donné l’attention que les services retiennent souvent, il est particulièrement important de rappeler qu’il faut créer de l’espace où l’on peut implanter et développer les activités communautaires et pour la jeunesse, et non chercher uniquement à fournir de l’espace pour regrouper les fournisseurs de services, les programmes formels et les activités déjà en place.

Pour simplifier notre exposé, nous traiterons de ces deux définitions séparément mais nous croyons que, dans toute la mesure du possible, un carrefour doit poursuivre les deux objectifs. Après avoir exploré les deux définitions, nous dirons les raisons pour lesquelles les écoles se présentent souvent comme des carrefours idéaux au regard de ces deux définitions, puis nous proposerons un mécanisme pour traduire dans la réalité ce but longtemps espéré.

i) Regroupement des services

Avant de parler des grappes de services en tant que carrefours, ou centres multiservices, nous tenons à souligner que le regroupement de services est un processus qui doit être graduel. Nous pensons que le regroupement devra être un des aspects fondamentaux auxquels il faudra prêter attention chaque fois que de nouveaux services arrivent dans une communauté ou chaque fois que les baux de services existants sont échus, mais nous ne proposons en aucun cas de déraciner à grands frais des services existants pour faire place à un carrefour.

Cela étant dit, le regroupement des services présente de nombreux avantages, ne serait-ce que lorsqu’on sait qu’un des plus grands obstacles auxquels se heurtent les personnes désireuses de bénéficier d’un service est la difficulté d’accès. Quand les services sont éparpillés et les possibilités de transport peu nombreuses, les personnes qui ont peu de ressources, de nombreux besoins et peu de temps disponible, se retrouvent par le fait même dissuadées de s’en prévaloir, que ce soit pour elles-mêmes ou pour leurs familles. La complexité de l’accès aux services bloque l’utilisation. C’est un obstacle qui ne disparaîtra pas même si les services deviennent mieux coordonnés par des gestionnaires de cas, des organismes directeurs ou des « navigateurs » qui guideront les personnes dans le dédale des services. En conséquence, parmi ceux et celles qui en ont le plus besoin, dont les enfants et les jeunes, beaucoup ne peuvent pas se prévaloir des programmes et des services précisément conçus pour les aider.

En outre, quand les services et les activités sont éparpillés et ne sont pas à portée de main, non seulement les gens les utilisent moins, mais les personnes qui les utilisent doivent perdre un temps rare et précieux à se déplacer jusqu’aux services et à en revenir. D’où la conséquence évidente qu’il leur reste moins de temps et d’énergie pour interagir avec leurs familles ou leurs voisins. De surcroît, il est probable que les membres de la famille et les voisins perdent eux aussi une bonne partie de leur temps en navettes jusqu’aux services ou aux activités et qu’ils ont donc eux aussi moins de temps et d’énergie pour s’impliquer dans leur milieu.

Au contraire, lorsque les services sont regroupés, ces obstacles et ces conséquences néfastes diminuent nettement et de nombreux autres effets positifs apparaissent. Premièrement, quand ils sont regroupés, les organismes qui fournissent des services et des programmes peuvent comprendre plus facilement les besoins multiples de leurs clients et apprécier la dynamique de leurs familles et de leurs communautés. Pour emprunter le langage propre à ce domaine, les services peuvent être plus facilement fournis à chaque personne selon une formule d’encadrement personnalisé. Deuxièmement, les services fournis à un membre de la famille peuvent être plus facilement reliés aux services fournis à d’autres membres de la famille, ce qui permet l’approche « famille » dont il a été question dans le pilier 1. Il est plus facile de « penser famille » si la famille est là.

En outre, lorsqu’ils travaillent au sein d’une grappe de services, le personnel et les bénévoles qui fournissent ces services ont l’occasion de se connaître. Ils peuvent ainsi approfondir leur compréhension de la communauté et des contextes sociaux entourant nombre des problèmes à régler et ils peuvent trouver facilement du soutien mutuel pour exercer leur travail souvent difficile et éprouvant. De ces façons, et d’autres encore, le regroupement peut encourager la collaboration entre les services et permettre, grâce à la stabilité du financement dont nous parlerons plus loin, de servir leurs clients plus efficacement. Il y a sans doute d’autres avantages, comme la capacité de partager une infrastructure commune.

Du point de vue de la famille, le regroupement des services et des programmes favorise la cohésion de la famille en permettant à ses membres présentant des besoins différents de recevoir des services ou de participer à des activités à des endroits plus proches de chez eux au lieu d’avoir à se rendre à plusieurs endroits différents. Il facilite aussi la prestation de certains services d’appoint, comme l’interprétation ou la garderie, et permet aux parents d’accompagner plus facilement leurs enfants et donc de mieux comprendre les services que leurs enfants reçoivent.

En même temps, du simple fait que les services sont regroupés, les habitants peuvent mieux voir tout l’éventail des services disponibles dans la communauté. Ils peuvent comprendre la nature et la disponibilité des services plus facilement en les voyant sur le terrain qu’en lisant de l’information sur une brochure ou en regardant un message d’intérêt public. Ils peuvent aussi se renseigner sur ce que les services ont à offrir dans un contexte plus naturel et s’en prévaloir plus facilement.

Si l’on pense à la question de la sécurité, lorsque de nombreuses personnes convergent vers les lieux regroupant des services, ces lieux peuvent devenir des zones de sécurité, conformément au principe bien connu qu’un lieu très fréquenté et actif est généralement beaucoup plus sécuritaire qu’un lieu isolé et désert. Grâce à cette normalisation et intensification de la présence du public dans les espaces publics, les habitants peuvent reprendre possession de leurs rues et ainsi réduire à la fois l’attrait et la nécessité pour les jeunes de se joindre à un gang de rue, comme nous l’avons expliqué dans le chapitre 5. Des espaces publics plus sûrs encouragent la fréquentation par le public et favorisent les occasions d’interaction. L’existence de grappes de services encourage aussi les transports en commun à réaménager leurs dessertes en fonction du carrefour et à améliorer l’accès et le recours à ses services.

Enfin, et ceci est d’une importance critique pour notre objectif de renforcer les communautés, il s’ensuivra non seulement que les personnes et les familles auront plus facilement et plus commodément accès aux services, mais également que le regroupement créera des occasions naturelles de se rassembler : des lieux pour s’y rencontrer en toute simplicité, pour apprendre à se connaître et s’intéresser à la vie de la communauté. Il est bien connu qu’un des meilleurs moyens de souder une communauté est de créer des habitudes naturelles de rencontre et d’échange là où l’isolement était la norme. Et cette possibilité ne fait que s’accroître quand le regroupement des services redonne aux membres de la communauté une bonne partie du temps qu’ils passaient en déplacement ou quand il les aide à vaincre la tentation de renoncer aux services à cause de cette difficulté d’accès.

ii) Espace communautaire

Bien que les regroupements de services créent des lieux naturels de convergence et d’échange, la possibilité que ces regroupements amènent une plus grande cohésion de la communauté ne peut se matérialiser que s’il y a un lieu où les habitants peuvent converser tout à leur aise, se réunir régulièrement, organiser des forums et d’autres réunions plus amicales pour réfléchir aux modes de conception et de prestation des politiques, des activités et des programmes dont ils prennent eux-mêmes l’initiative. Cette deuxième facette du concept de carrefour est vitale pour le but qui nous occupe et elle ne doit pas être négligée au moment de concevoir les carrefours et d’en allouer l’espace.

Le manque d’espace de cette sorte a été l’un des sujets de préoccupation entendus le plus souvent. Nous ne pouvons pas espérer voir les habitants des communautés se réunir pour jouer un rôle dans l’assignation des priorités, la conception et la prestation des services, s’ils ne disposent pas d’un lieu où faire connaissance et travailler ensemble. L’existence d’espaces où les membres de la communauté peuvent venir à toute heure du jour pour se retrouver en toute simplicité dans une ambiance accueillante et un accès facile à de l’espace où fournir des programmes organisés par les communautés sont des ingrédients cruciaux de cohésion.

Soulignons à ce sujet que les organisations de services aux jeunes et les organisations dirigées par des jeunes ont un besoin d’espace particulièrement aigu. Comme nous l’avons expliqué dans le chapitre 4, ces groupes n’ont en général pas les moyens de louer de l’espace et, de surcroît, ils se heurtent également souvent à de la discrimination quand ils cherchent de l’espace à louer. Réserver de l’espace pour les jeunes dans les carrefours communautaires pour qu’ils puissent être ensemble et développer leur rôle dans la communauté doit être un des buts fondamentaux des investissements publics dans l’espace communautaire.

Pour les organisations de services aux jeunes, de même que pour les autres organisations populaires, il est crucial de faire plus que de simplement créer de l’espace. Même quand l’espace est disponible, beaucoup d’organisations dirigées par des jeunes et d’autres organisations populaires, et en particulier celles qui cherchent à se mettre sur pied, n’ont pas l’argent pour acquitter des droits de permis ou un loyer. Par contre, les fournisseurs de services existants peuvent demander du financement, et l’obtenir généralement, pour payer en tout ou partie le loyer des locaux qu’ils utilisent. Mais le genre d’espace public général auquel nous pensons n’a pas de locataire naturel ni en général de source de financement. Il est donc vital qu’un programme provincial d’aide financière aux carrefours communautaires fasse en sorte que de l’espace soit véritablement disponible pour la communauté et les réunions et activités des jeunes.

En outre, en supposant qu’il y ait de l’espace pour les activités des jeunes et de la communauté, il est important de veiller à ce que les groupes les mieux organisés ou les mieux implantés de la communauté, ou même des groupes de l’extérieur, ne monopolisent pas l’espace et les programmes qui y seront fournis. Il faut donc que les communautés reçoivent du financement pour qu’elles soient en mesure de se réunir dans le but précis de prendre des décisions collectives concernant l’emploi de cet espace et des activités à y offrir en fonction de leurs besoins et priorités propres. Nous reviendrons sur cette question plus loin dans ce pilier.

b) Écoles-carrefours

Dans la présente section, nous exposons les multiples raisons pour lesquelles nous croyons que les écoles sont très souvent les meilleurs carrefours et les carrefours les plus naturels. Nous tenons à souligner cependant que le concept de carrefour est important indépendamment de toute autre considération et que la création d’un carrefour est un but qu’il faut poursuivre, sans égard au fait que cela soit faisable ou non dans un contexte particulier en utilisant une école. En outre, nous tenons à dire que le financement des écoles comme carrefours dans des quartiers défavorisés continue d’incomber à la province quand bien même le carrefour serait situé ailleurs. Nous pensons aussi que dans certains secteurs très peuplés, un travail de planification sera nécessaire au niveau local pour déterminer où, c’est-à-dire à l’intérieur ou à proximité de quelles écoles locales, il conviendra d’ancrer des carrefours communautaires.

Notre conviction à plaider en faveur du concept de l’école-carrefour, nous la puisons dans le travail de nombreux autres chercheurs dont nous tenons à reconnaître et à avaliser les efforts pour promouvoir ce concept. En plus du travail convaincant mené par de nombreux intervenants locaux, ce concept a fait l’objet d’importants rapports, dont le rapport de Hall-Dennis qui remonte à 1968 et le Rapport du Groupe d’étude sur l’égalité en matière d’éducation (rapport Rozanski). Le passage ci-après est tiré du rapport de 1968 :

« Les installations scolaires sont des ressources onéreuses de première importance que le public doit avoir le droit d’utiliser autant que possible. De nombreuses communautés ont déjà démontré la faisabilité d’une utilisation prolongée de ces installations; dans le programme tel que nous l’envisageons maintenant, le centre de ressources bibliothécaires, la piscine, le gymnase et les salles de classe peuvent tous être exploités dans le cadre d’un programme communautaire régulier. » [Ministère de l’Éducation de l’Ontario, 1968]

Nous nous rangeons entièrement à cet avis et y ajouterions seulement que les installations utilisables à des fins communautaires ne s’arrêtent pas aux murs de l’école et qu’elles englobent les terrains de jeux et de sports.

Bien que le concept de l’utilisation des écoles comme carrefours fasse pratiquement l’unanimité, sa transposition dans la réalité accuse un important retard dans notre province. On trouve peu de propositions claires sur les moyens à prendre pour libérer de l’espace, le gérer et en assumer les coûts à l’échelle qui nous paraît nécessaire. Nous espérons faire avancer le concept en partie en expliquant en détail non seulement sa philosophie, mais aussi les méthodes pour la matérialiser. Mais auparavant, nous allons présenter le concept tel que nous le voyons.

Le concept de l’école-carrefour comporte deux aspects fondamentaux. Le premier, celui qui est prépondérant, concerne l’utilisation des installations scolaires existantes à des fins communautaires. Le deuxième concerne l’implantation des services et des programmes aussi près que possible des écoles. Ces deux aspects sont indispensables vu que, même si elles laissent toutes leurs installations ouvertes après les classes, les écoles n’offriront pas tout l’espace requis et que beaucoup de services doivent pouvoir être accessibles pendant les heures de classes. Pensons aux centres de santé communautaire, aux centres récréatifs communautaires et aux bibliothèques publiques; il y a peu de chances de pouvoir les installer dans la plupart des écoles existantes à cause de leurs besoins d’espace et de leurs heures d’ouverture; en revanche, lorsque des écoles nouvelles seront construites, il faudra penser à rendre cela possible dans la conception de bon nombre d’entre elles.

Rappelons à cet égard que nous demandions, dans le pilier 1, un investissement immédiat dans les installations communautaires à vocation récréative et artistique dans les quartiers défavorisés qui en sont dépourvus. Nous n’incluons pas cette proposition ni d’autres de même nature dans le pilier 3, mais nous désirons souligner l’avantage qu’il y aurait à situer les nouvelles installations de ce genre à l’intérieur d’écoles à chaque fois que cela est possible.

En cas d’impossibilité de les installer dans l’enceinte même ou sur les terrains d’une école, ou au voisinage immédiat de l’école, il faudrait situer les services aussi près que possible du carrefour scolaire et aussi près les uns des autres que possible. Si cela n’est pas possible non plus, il faudrait ouvrir dans les carrefours scolaires des bureaux annexes de ces services ou même seulement des guichets d’information et des bureaux de services d’approche de manière que l’articulation soit aussi harmonieuse que possible avec les autres programmes ou services offerts après les heures de classe. Enfin, il faudrait envisager des services de transport assurant des navettes gratuites à horaires réguliers entre le carrefour scolaire et les services établis ailleurs.

Quoi qu’il en soit, en règle générale, et surtout quand il est question de services, de programmes et de lieux de rassemblement pour les jeunes, nous croyons que la plupart des gens préfèrent que les écoles soient les carrefours. Les écoles élémentaires sont à peu de distance du plus grand nombre de membres de la communauté et, par définition, sont les lieux où les jeunes passent une bonne partie de chaque journée. Les écoles secondaires, certes moins nombreuses, sont également des carrefours logiques pour les communautés environnantes. Quand les écoles font office de carrefours, les parents qui y viennent déposer ou passer prendre leurs enfants ont facilement accès aux services tant pour eux-mêmes que pour leurs enfants sans multiplier les déplacements. Maintenant que la maternelle et le jardin d’enfants s’apprêtent à accueillir les petits toute la journée et que, comme nous l’espérons si nos recommandations en ce sens sont acceptées, les écoles resteront ouvertes pour les jeunes et leur proposeront une foule d’activités positives jusqu’à 18 heures au minimum chaque jour et pendant la fin de semaine, les synergies possibles sont évidentes.

Certes il est vrai que les écoles ne sont pas à l’heure actuelle toujours ressenties comme des lieux positifs par tous les jeunes et qu’elles risquent de ne pas en attirer certains en tant que centre offrant des programmes et des activités après les classes. Nous croyons toutefois qu’un bon choix de programmes peut exercer un pouvoir d’attraction suffisamment fort pour vaincre chez beaucoup de ces jeunes l’effet dissuasif créé par le fait que les activités ont lieu dans les locaux de l’école ou à côté. Et en plus nous croyons que des programmes bien pensés, des activités positives et la fréquentation de jeunes plus engagés dans les écoles après les classes et, éventuellement, des contacts naturels avec le personnel enseignant et administratif pourraient bien transformer l’attitude de certains de ces jeunes envers l’école elle-même.

Dans le même ordre d’idées, nous savons qu’il y a des parents dont la propre expérience scolaire n’a pas été heureuse ou qui, pour des raisons de culture ou de langue, hésitent à venir à l’école durant la journée de classe. Si l’école devient un lieu d’engagement positif et de services utiles, ces obstacles pourraient bien disparaître, ce qui aiderait les parents à prendre une part plus active dans la vie de l’école et dans la vie de leur enfant à l’école. Cette double implication ne pourra qu’accroître l’attachement de l’enfant à son école et, pour citer le rapport Rozanski :

« [...] quand les groupes communautaires, les parents et d’autres personnes viennent à l’école pour participer à des activités communautaires et profiter des installations scolaires, ils développent de l’intérêt et un sentiment de responsabilité à l’égard de l’éducation locale. Notre système d’éducation ne peut qu’être renforcé lorsque le public se sent davantage partie prenante dans les questions scolaires. » [Rozanski, 2007 : p. 17]

Rendre les écoles pleinement accessibles à leurs communautés présente un nombre illimité d’avantages. Seule l’imagination limite le nombre des utilisations et des applications possibles. Une école du comté de Lambton en Ontario possède une clinique dentaire et organise des visites d’une sage-femme ainsi que des programmes d’intervention précoce dans la famille et de développement du nourrisson. Une école de Milton offre des cours d’alphabétisation aux adultes et un programme de boîtes d’aliments frais ainsi qu’un espace pour un programme d’aide aux devoirs et un bureau de la société d’aide à l’enfance locale.

Au Québec, des écoles ont ouvert des centres d’apprentissage communautaires qui confient à une coordonnatrice ou un coordonnateur salarié la tâche, durant trois ans, de mobiliser la communauté, de mettre sur pied un conseil consultatif communautaire et de planifier les programmes, puis l’évaluation. Le Manitoba met à l’essai une approche d’organisation communautaire comparable. Fait intéressant à noter, les 22 centres d’apprentissage communautaires du Québec ont des installations de vidéoconférence qui permettent d’élaborer en concertation des programmes dans toute la province et d’offrir de nouvelles occasions d’apprentissage aux communautés éloignées.

Le programme SchoolPLUS de la Saskatchewan, qui s’étend à toute la province, fournit un soutien intégré aux enfants, aux jeunes et aux familles pour renforcer la réussite scolaire et le bien-être. Il vise à rapprocher les autorités sanitaires locales, les services d’emploi, les services correctionnels, les agents de maintien de l’ordre, les établissements d’enseignement supérieur, les organismes autochtones, les équipes de services à la petite enfance et les groupes de loisirs et ce, dans le but de rendre les services plus accessibles et d’aider les jeunes.

L’Ontario a également entrepris de créer des carrefours de prestation de services dans les écoles. Plus de 300 centres de développement de la petite enfance ont été érigés dans des écoles ontariennes. C’est la même chose pour les centres Meilleurs départs de la province, qui intègrent entre autres la santé publique, l’éducation, l’aide à l’enfance, des programmes pour les enfants de la naissance à six ans et des services municipaux. On trouve aussi des centres de formation au rôle parental et de littératie pour les familles dans les écoles de l’Ontario.

Que ce soit pour rendre les services accessibles ou pour accueillir des programmes et des projets communautaires, l’utilisation des écoles comme carrefours ou « centres multiservices » est d’une rationalité financière incontestable. Dans de nombreux cas, l’espace physique des écoles est utilisé à des fins d’enseignement pendant seulement le quart environ du temps disponible si l’on suppose une ouverture de 7 heures du matin à 10 heures du soir tout au long de l’année. D’autres personnes ayant étudié la possibilité de prolonger l’utilisation de cet espace ont calculé que le temps d’utilisation annuelle des installations scolaires n’était que de 15 pour 100.

L’espace qui existe dans les écoles est un espace que le public a déjà payé de sa poche. C’est une véritable « mine » d’espace accessible, au sein même de la communauté; on n’y trouve pas seulement de l’espace pour des réunions et d’autres activités dans les salles de classe, mais aussi des salles de gymnastique, des amphithéâtres, des laboratoires d’informatique, des bibliothèques, des garderies et d’autres ressources d’une valeur immense pour les communautés défavorisées qui bénéficient de peu de services.

Que des installations physiques bien situées, et les ressources qu’elles renferment, ne soient utilisées que pendant une petite partie de l’année n’est pas acceptable. Les écoles représentent des investissements publics colossaux et devraient être mises à la disposition des communautés quand il ne s’y tient pas des classes ou d’autres activités éducatives.

La province semble avoir accepté ce principe, du moins dans une certaine limite. Elle a fait un premier pas dans ce sens en 2004 en débloquant un modeste montant pour permettre à certaines écoles de garder leurs portes ouvertes plus longtemps, principalement en les autorisant à abaisser les droits qu’elles perçoivent pour cela. Nous avons salué cette initiative et, dans une lettre de mise à jour adressée au premier ministre en janvier 2008, nous avons suggéré que le programme soit nettement élargi. C’est avec plaisir que nous avons appris l’extension du programme en mars dernier. Au sujet de cette extension, signalons qu’à l’avenir le programme ciblera des secteurs défavorisés et qu’il fera appel à des compétences d’approche pour encourager davantage de groupes à profiter de l’espace.

L’approche de la province dans ce domaine continue cependant de soulever des problèmes sérieux. Nous en avons relevé six :

En définitive, et tout en saluant les premières mesures prises pour que les écoles deviennent des carrefours, nous croyons qu’il faut faire beaucoup plus. À tout le moins dans les secteurs défavorisés, nous pensons que la transformation des écoles en carrefours communautaires partout où cela répond aux besoins locaux ne devrait pas être une option et qu’elle ne devrait pas se résumer à un abaissement des droits d’utilisation et autres timides mesures.

Nous croyons au contraire que la province doit fournir du financement pour faire en sorte que, dans les quartiers défavorisés, l’utilisation des locaux scolaires disponibles soit un droit et qu’elle soit gratuite pour les services et les activités communautaires essentiels. Les services et les activités à y organiser doivent être ceux qui répondent aux besoins des gens de l’endroit. Ils devraient être déterminés à la lumière des forces et des besoins de la communauté et, de plus en plus, par la communauté elle-même. Comme nous l’indiquons plus loin, il faudrait que des fonds soient disponibles pour aider les communautés à se regrouper pour déterminer leurs besoins et leurs priorités, pour augmenter les services nécessaires et pour soutenir des services d’approche actifs et créatifs pour faire en sorte que les services soient véritablement mis à la portée de ceux et celles qui en ont le plus besoin.

Nous pensons que la méthode privilégiée pour faire d’une école un carrefour consiste à financer un organisme de gestion des installations qui aura pour tâche de louer et d’exploiter les installations scolaires en dehors des heures de classes, et à lui donner le mandat et du financement supplémentaire pour travailler avec la communauté locale à identifier les programmes prioritaires pouvant bénéficier de ces espaces. L’organisme de gestion aurait la charge de surveiller les lieux et d’en assurer l’entretien en dehors des heures de classes. Tous les coûts d’exploitation, d’assurance et de sécurité seraient, dans les quartiers désavantagés, pris en charge par la province.

L’organisme chargé de louer l’espace devrait posséder deux grandes qualités : la compétence en gestion d’installations et la connaissance des programmes communautaires et autres. Les municipalités pourront vouloir déléguer ce rôle de gestion à un organisme existant, ou créer elles-mêmes un organisme à cette fin; des organismes comme le YMCA ou le YWCA pourraient également être intéressés. Nul doute que d’autres organismes de services possédant les compétences voulues devront pouvoir briguer ce rôle si celui-ci les intéresse.

Nous proposons qu’un organisme externe assume cette fonction pour la raison que nous ne voulons pas compliquer la tâche déjà difficile des conseils scolaires et des directeurs d’école. Nous croyons que ce fardeau administratif ne doit pas retomber sur les épaules des directeurs d’école, parce que ceux-ci doivent rester entièrement disponibles pour leur rôle qui est d’assurer le meilleur cadre de vie scolaire à leurs élèves. Bien sûr, ce rôle leur demande déjà en général de voir à l’implication de l’école dans la communauté et dans les activités de la communauté qui ont lieu à l’école, et cette implication devra se prolonger auprès de l’organisme qui gérera les installations durant les heures où l’école fait office de carrefour. Mais le rôle des directeurs d’école ne doit pas s’étendre à l’administration des installations en dehors des heures de classes ni à la tâche complexe d’organiser les communautés de manière qu’elles puissent aider à déterminer les besoins, à fixer les priorités et à affecter l’espace.

Cependant, en optant pour un organisme de gestion des services externe, il sera crucial de veiller à ce que celui-ci, s’il est également fournisseur de services, ne fasse pas passer ses propres programmes avant ceux d’autres groupes désireux d’obtenir de l’espace. Le rôle du gestionnaire des installations dans un modèle de carrefour communautaire consiste à aider la communauté à se développer, non à dispenser ses propres services. Ce que l’on attendra du gestionnaire ne sera pas de fournir lui-même des programmes, mais de savoir arbitrer équitablement le processus de détermination des priorités par la communauté elle-même. Pour ce faire, il devra savoir rééquilibrer les plateaux de la balance pour éviter que les groupes qui savent manier les mots, qui sont les plus gros et qui ont le plus de ressources n’obtiennent tout l’espace tout le temps. D’ailleurs, tant qu’une communauté ne sera pas entièrement prête à déterminer elle-même ses priorités, il serait prudent d’inscrire dans les ententes contractuelles une clause garantissant un accès minimum aux organisations dirigées par des jeunes et aux autres organisations moins favorisées.

Conclusion

D’autres provinces, dont la Saskatchewan et le Québec, semblent être en avance sur l’Ontario et ont commencé à profiter des nombreux avantages de la transformation des écoles en carrefours communautaires dynamiques. Nous espérons vivement que le présent rapport aidera l’Ontario à se placer à l’avant-garde de ce mouvement, car nous y voyons la possibilité d’un progrès considérable dans la lutte contre les causes de la violence chez les jeunes. Cependant, répétons-le, s’il est impossible pour une raison ou une autre de créer un carrefour communautaire dans une école et près d’une école dans un quartier défavorisé donné, la création d’un carrefour dans ce quartier n’en demeurera pas moins une nécessité.

2. Soutien à la mobilisation des habitants

Besoin

Nous commençons par poser la prémisse qu’une communauté active et soudée est une communauté forte et en santé et qu’une communauté forte et en santé ne constitue pas un environnement qui favorise l’apparition des facteurs de risque immédiat de violence chez les jeunes. Cela étant posé, il est tout à fait évident qu’il est de l’intérêt de la province à voir se constituer des communautés fortes et en santé.

Mais ce qui est clair n’est pas nécessairement facile. Si l’on regarde la question des facteurs de risque immédiat de violence chez les jeunes, on s’aperçoit que les communautés qui ont le plus besoin de force et de cohésion sont souvent celles où ces qualités sont les plus difficiles à obtenir. Cela est un fait, malgré les efforts dévoués, acharnés et souvent fructueux de bien des habitants de ces quartiers qui réussissent non seulement à y élever des familles fortes, mais aussi à y établir des réseaux sociaux.

Malheureusement, les circonstances qui ont été décrites dans le chapitre 5 sont telles que ces efforts vertueux sont trop souvent débordés par les forces négatives. Beaucoup d’habitants de ces quartiers doivent déjà faire d’énormes efforts uniquement pour survivre au jour le jour. Beaucoup sont tout simplement trop fatigués et stressés pour trouver le temps de travailler au renforcement de la cohésion de la communauté, ou bien ils sont trop déterminés à déménager dès la première occasion pour vouloir le faire, bien qu’ils en aient les compétences et le savoir. Les longues navettes entre le quartier et un emploi mal payé, la course d’obstacles pour trouver des services pour sa famille et s’y rendre, le stress d’élever seul(e) des enfants quand on vit de l’aide sociale, la vie dans un climat de peur et de méfiance, voilà autant d’obstacles réels et présents au renforcement des communautés.

Ce que le gouvernement peut faire

Ces obstacles ne disparaîtront pas si nous ne mettons pas en place des techniques éprouvées de mobilisation des habitants et si nous ne les soutenons pas. Nous ne nous lancerons pas ici dans une description détaillée des différents modèles et théories de l’organisation communautaire. Le développement communautaire et l’organisation communautaire sont des processus qui ne datent pas d’hier et qui ont produit de nombreuses leçons importantes. Les organismes et groupes communautaires n’ont pas été avares de rapports détaillés sur les méthodes pour bâtir des communautés fortes.

Dans la présente partie, notre intention n’est pas de débattre de ces théories, mais d’abonder dans le sens de ceux et celles qui pensent qu’il est du devoir du gouvernement provincial de faire beaucoup plus que ce qu’il a fait jusqu’ici pour soutenir l’engagement des habitants dans la vie et le fonctionnement des quartiers défavorisés. Dans notre contexte immédiat, ce devoir résulte de deux questions liées. La première est la façon vitale dont ce renforcement des communautés peut déboucher sur une approche de gouvernance plus large et plus axée sur la transformation. La deuxième est la façon dont cela peut en même temps réduire les causes de la violence chez les jeunes.

Étant donné l’intérêt provincial dans ces deux objectifs, à nos yeux, la province a le devoir de soutenir financièrement le travail à mener pour susciter et soutenir la mobilisation des habitants des quartiers défavorisés. Elle doit fournir ce soutien en reconnaissant et en respectant les forces, les efforts et les acquis de ces communautés. La mission fondamentale des gouvernements est de donner aux habitants de ces quartiers défavorisés les moyens de s’unir pour agir contre les conditions qui favorisent l’apparition de la violence dans leur communauté, sans déranger ni saper les sources de force qui sont déjà à l’oeuvre dans leur communauté. Étant donné cette compréhension de la tâche à mener, et sans rien vouloir conclure quant aux meilleurs mécanismes à mettre en oeuvre, nous aimerions parler de l’approche Quartiers en essor qui est actuellement appliquée à Thunder Bay ainsi qu’à Toronto et dont on peut tirer plusieurs enseignements utiles.

Le programme Quartiers en essor est un programme de mobilisation des habitants qui a débuté en février 2005 par un projet de recherche-action national sur le développement des quartiers animé par les habitants eux-mêmes. Le modèle de recherche-action sur lequel le programme est basé aide les communautés à identifier les problèmes qu’elles jugent déterminants pour leur bien-être, puis il appuie le travail politique et social qui s’y rapporte. Des membres de notre personnel ont participé à Building Communities from the Inside Out, une conférence organisée à Toronto en novembre 2007. Jim Diers, un champion de la transformation communautaire aux États-Unis, y mentionnait durant sa présentation que ce sont les projets qui fédèrent les gens, non les réunions abstraites.

L’approche de recherche-action tente de cerner les besoins spécifiques de différentes communautés indigentes de plus en plus démunies et d’y apporter les réponses requises. Elle se distingue des autres projets canadiens axés sur le développement des quartiers parce que le principe de la transformation dirigée par les habitants eux-mêmes guide toutes les activités et toutes les décisions et parce que tous les participants ont pris l’engagement d’agir, de réfléchir, d’apprendre, de rectifier le tir et de partager. L’idée maîtresse est d’aider les quartiers à devenir plus forts et plus résilients en faisant se nouer des liens entre les habitants et entre les habitants et les organismes qui leur viennent en aide. L’approche permet donc aux habitants de développer une aptitude au leadership et un sentiment d’« efficacité collective » quand ils comprennent qu’ils peuvent influer sur les décisions qui font progresser le bien-être de leur quartier. (Makhoul, 2007 : p. 4)

En plus de soutenir financièrement cette forme de travail de mobilisation des habitants et d’autres, le gouvernement doit fournir aux habitants de réels incitatifs à se mobiliser. Selon nous, un des meilleurs incitatifs serait de dire clairement que le but visé est de déléguer à la communauté de véritables responsabilités aussitôt qu’elle se sera organisée. S’il est dit clairement que les efforts d’organisation à consentir – forcément ardus – aboutiront à quelque chose de réel, de concret et de valable, leurs chances de réussite augmenteront. L’éventuel rôle de la gouvernance et le travail plus immédiat de création d’un carrefour communautaire fourniront les sortes de « projets » qui, selon les propos de Jim Diers durant la conférence susmentionnée, sont indispensables pour mobiliser les habitants.

Il est également important que le gouvernement montre clairement qu’il comprend que le développement communautaire est un processus lent et brouillon et qu’il reconnaît qu’entre le moment, plein d’espoir, où le projet est lancé et le moment où la communauté sera devenue forte et dynamique, la route risque d’être semée d’embûches et d’emprunter plusieurs détours. Le gouvernement doit dire clairement qu’il est résolu à prendre certains risques en cours de route étant donné l’importance du but à atteindre et qu’il ne se désolidarisera pas du processus au premier signe de difficulté. Le régime de financement que nous proposons à la fin de la présente partie devrait aider à promouvoir ces principes.

En outre, le gouvernement devrait renforcer les projets qui sont en cours pour appuyer le travail réalisé à la base. À titre d’exemple, citons le rôle joué par les cliniques juridiques communautaires qui apportent aux groupes et aux secteurs les plus défavorisés des services dans les domaines de la loi et de la justice. À cette fin, leur rôle fondamental a toujours englobé le développement communautaire – par exemple, les travailleurs sociaux faisaient partie du modèle d’origine – mais ce travail important a souvent été sacrifié devant les pressions créées par le besoin intense de services juridiques individuels. Comme il y a déjà des cliniques juridiques dans de nombreuses communautés défavorisées, qu’elles sont dirigées par des conseils locaux et qu’elles entretiennent de bons rapports avec les organismes, une augmentation modeste de leur financement pourrait avoir un effet de levier puissant pour stimuler la mobilisation des habitants.

Enfin, il est important que le gouvernement voie à ce qu’il y ait de l’espace dans la communauté pour soutenir ce travail de mobilisation des habitants. Il faut pour cela qu’il soutienne les carrefours dont nous avons parlé plus haut, mais, comme nous l’avons souligné, il faut aussi qu’il s’assure qu’il y a de l’espace dans ces carrefours pour les efforts de mobilisation des habitants.

En résumé, nous pensons que le rôle de la province dans ce domaine doit être d’appuyer ces efforts en montrant clairement par des mesures tangibles qu’il reconnaît l’importance de ces efforts, en fournissant des soutiens financiers et structurels et en prenant une part active dans les travaux de mobilisation des habitants qui sont déjà en chantier dans les municipalités, et en témoignant de son engagement continu envers le travail en partenariat à mesure que ces efforts renforcent la capacité des communautés. Nous insistons sur la notion de « soutien » parce que, pour que les communautés demeurent fortes à long terme et capables d’affronter les épreuves, il faut que leurs membres aient la volonté – et qu’ils investissent le temps et la détermination requis – de travailler avec plus de cohésion.

Nous parlons longuement de l’obligation de la province à cet égard parce que l’approche du renforcement des communautés doit être provinciale et parce qu’il est clair que la province a un intérêt dans les résultats à atteindre. Néanmoins, il nous semble clair que ce travail de développement communautaire doit se faire en étroite collaboration avec les municipalités, lesquelles ont un rôle essentiel et central au niveau local. Ceci est particulièrement vrai dans des agglomérations comme Thunder Bay et Toronto et d’autres qui ont déjà entrepris ce travail de fond. Nous parlerons dans le pilier 4 du concept de partenariat stratégique de quartier pour faciliter ce rôle, mais nous devons dire clairement ici que, dans son rôle de soutien et de financement de ces initiatives, la province devrait s’axer sur la collaboration avec les administrations locales, miser sur leurs compétences et s’appuyer sur leurs initiatives.

Rôle des collèges et des universités

À l’extérieur de la sphère gouvernementale et en plus de l’important travail connexe entrepris par de nombreux organismes bailleurs de fonds et municipalités, il existe une autre ressource publique très importante, cependant peu exploitée, qui pourrait être appelée en renfort. Il s’agit des ressources et des talents qui abondent dans nos collèges et nos universités, lesquels sont dans bien des cas situés à proximité des quartiers les plus défavorisés et, nous le savons, désirent faire leur part pour renforcer et soutenir leurs communautés locales.

Il n’est pas anodin de mentionner qu’une des premières personnes qui nous a appelés quand nous avons été chargés du présent examen a été Sheldon Levy, président de l’Université Ryerson. À la suite de son offre de parrainer un forum, une séance extrêmement productive s’est tenue à Ryerson en février et a réuni des présidents et des premiers dirigeants de 13 collèges et universités ainsi que des responsables de communautés et d’organismes de services à la communauté.

Ces établissements d’enseignement ont déjà des programmes d’approche et de mobilisation très impressionnants qui visent à convaincre les jeunes défavorisés à profiter des environnements éducatifs qu’ils offrent. Ces programmes sont la preuve que ces établissements sont convaincus que l’éducation est un outil critique d’égalisation des chances et de réussite et qu’elle peut aider à rompre le cycle de la pauvreté. Ils portent sur la création d’accès communautaire, le renforcement des capacités d’éducation et la prestation de services d’approche sous forme d’information, de mentorat et d’aides à la réussite dans les études.

Nous sommes absolument d’accord que la poursuite d’études supérieures représente pour beaucoup de jeunes une des clés d’un avenir meilleur et nous reconnaissons et louons ces efforts. Cependant, étant donné le but immédiat qui nous occupe, nous avions demandé que le forum s’intéresse aux autres façons dont les collèges et les universités peuvent renforcer leurs communautés. De ce fait, la séance qui s’est tenue à l’Université Ryerson a été très stimulante et très variée et nous a permis d’apprendre que les collèges et les universités peuvent appuyer leurs communautés de trois autres manières fondamentales.

La première fait appel à l’énorme réservoir de talents que représente le personnel enseignant et les étudiants de ces établissements. Ces talents peuvent être d’une valeur considérable pour les organisations communautaires récemment créées ou en voie de création, dans des domaines comme le développement stratégique, l’administration financière, la rédaction des demandes de propositions, la participation à un conseil d’administration, la préparation d’analyses et de rapports. Il s’agit là de compétences que possèdent naturellement les gens des milieux collégial et universitaire, mais qui sont souvent moins abondantes et incapables de répondre à la demande dans les communautés les plus nécessiteuses. De même, en plus des formes de soutien direct aux organismes communautaires, les étudiants et le corps professoral peuvent aider les membres de communautés en jouant des rôles de guides, de conseillers, de mentors et de bénévoles.

Deuxièmement, les collèges et les universités ont d’énormes moyens dans le domaine de la recherche. Ils peuvent donc aider de multiples façons les groupes ou les organismes communautaires à faire des évaluations, à cartographier les services, à évaluer les besoins, à examiner les meilleures pratiques pertinentes et à mener d’autres projets de recherche à petite échelle. Et, à plus grande échelle, la communauté et le secteur postsecondaire peuvent aussi travailler ensemble, souvent avec la municipalité locale qui connaît bien les besoins en recherche de plus longue haleine, pour identifier et réaliser les programmes et les projets de recherche permettant d’appuyer les investissements sociaux à long terme. Un exemple de premier ordre dans ce domaine est le rôle collectif qu’un certain nombre d’établissements postsecondaires de la Colombie-Britannique ont joué auprès de leurs communautés pour développer l’argumentaire en faveur du projet d’éducation de la petite enfance dont nous avons parlé dans les piliers 1 et 2.

Enfin, nous pensons qu’il y a de nombreux cas où des ressources physiques (p. ex., salles de classe, salles de gymnastique, laboratoires d’informatique) peuvent être utilisées et partagées par la communauté.

Signalons que ce que nous proposons fonctionne essentiellement dans les deux sens. Actuellement, la communauté peut fournir des ressources au secteur postsecondaire – et elle le fait – en offrant aux étudiants des places en entreprises, des stages, des possibilités de familiarisation avec les services ainsi que des environnements pour des travaux de recherche dans la communauté. Le forum qui s’est tenu à Ryerson nous a frappés par l’énergie et l’engagement avec lesquels les participants ont parlé des façons dont les collèges et les universités pourraient faire davantage en retour pour aider leurs communautés.

Il s’agit maintenant d’élaborer un cadre pour valoriser ce qui est déjà en chantier et donner forme aux projets qui naîtront du forum. Il faut créer à la fois des passerelles d’accès pour les communautés et des structures viables pour assurer une collaboration soutenue. Nous pensons qu’il est préférable de laisser cette tâche au secteur postsecondaire et aux communautés et nous sommes convaincus que les discussions et les analyses très pertinentes entendues au cours de ce forum donneront une nouvelle impulsion pour la réalisation d’autres efforts améliorés à cet égard.

3. Renforcement des fournisseurs de services et de programmes

Problème

Tout comme le racisme et la pauvreté ont été des sujets dominants dans les propos que nous avons recueillis sur les causes de la violence chez les jeunes, les effets négatifs du financement de projets à court terme ont dominé tout ce qui a été dit concernant les efforts des organismes qui essaient de leur mieux d’aider les jeunes et leurs familles.

Nous pourrions consacrer un rapport entier à ce sujet; d’ailleurs une foule de volumes lui ont été consacrés. Pour résumer, le fond du problème est que depuis vingt ou trente ans environ, et pour toutes sortes de motifs, les gouvernements comptent de plus en plus sur les organismes communautaires et le secteur à but non lucratif pour assurer une myriade de services importants. Ceux-ci vont des services de santé mentale aux jeunes aux programmes de sports et d’arts en passant par les services de justice pour la jeunesse et une foule de programmes sociaux dans tous les domaines imaginables. De fait, il est probable que la plupart des services qui sont nécessaires aux jeunes défavorisés, à leurs familles et à leurs communautés sont fournis en tout ou partie par des organismes contractuels; en général, les seuls à bénéficier d’un financement stable et de personnel permanent sont les organismes qui sont à l’extrémité « dure » du système, comme la police, les procureurs de la Couronne, les tribunaux et les prisons, ou les organismes établis de très longue date comme les écoles.

La récente publication intitulée Heads Up Ontario et commandée par le Community Social Planning Council de Toronto énonce ainsi la problématique :

« La “tempête parfaite” qu’affrontent les organismes de services communautaires est provoquée par la confluence de trois tendances : des gouvernements qui se déchargent de plus en plus sur le secteur pour la prestation de services; le sous-financement chronique des programmes et de l’infrastructure administrative du secteur; un besoin croissant de services et de projets de renforcement des communautés pour s’attaquer aux conséquences de l’inégalité, de la pauvreté et de la discrimination, qui sont des fléaux croissants dans nos communautés. » [Clutterbuck et Howarth, s.d. : sommaire]

Que les gouvernements s’en remettent au secteur sans but lucratif et aux communautés pour assurer les services ne serait pas un problème préoccupant en soi si ce n’était de la précarité et de la fragmentation créées par les conditions de financement de ces services. Comme la plupart des fonds sont affectés à des projets précis et qu’ils sont de courte durée, ces organismes sont contraints de sacrifier beaucoup de leur temps à rédiger des demandes de subventions et de ballotter leur personnel d’un poste à un autre pour répondre aux besoins des différents contrats et rédiger les rapports sur l’utilisation des fonds qu’ils reçoivent. De fait, les responsables d’un centre de santé communautaire multiservices d’Ottawa nous ont indiqué qu’ils géraient à une époque plus de 50 contrats de services en plus de leur mandat de base, qu’ils en avaient en général plus d’une trentaine et que cette situation n’était pas inhabituelle pour de tels centres.

Cette approche du financement a également pour effet d’ignorer les coûts de base supportés par la plupart des organismes, ceux-ci étant en quelque sorte censés avoir du personnel administratif, des locaux, du matériel informatique et d’autres équipements prêts à entrer en opération le temps d’un contrat ponctuel de six, neuf ou douze mois. Personne ne cherche à savoir d’où viennent les ressources pour ces soutiens de base, alors que, dans de nombreux cas, le service qui fait l’objet du contrat ne pourrait pas être fourni sans eux, et qu’ils sont forcément un coût d’exécution du contrat. De même, il semble qu’on ne prête guère d’attention au fait que les organismes doivent avoir du financement de base pour maintenir le noyau d’employés chargés de développer les liens avec la communauté et avec les autres organismes ou de mettre sur pied des conseils d’administration et les formes de soutien dont nous avons montré plus haut qu’ils sont nécessaires pour donner tout son sens à la participation des jeunes aux conseils d’administration.

Un passage du rapport Heads Up Ontario résume cette situation :

« Le secteur est maintenant l’un des secteurs de l’économie les plus tributaires des contrats de travail à temps partiel précaires; les salaires sont constamment inférieurs à ceux des autres secteurs privés et publics comparables; les organismes ont cannibalisé leur infrastructure administrative pour tenter d’étirer les ressources pour soutenir des programmes insuffisamment financés par le gouvernement; une grande partie du temps que le personnel des organismes passait antérieurement à renforcer la communauté et à fournir des services est détournée de ce but pour répondre aux besoins sans cesse croissants des collectes de fonds et des tâches administratives. » [sommaire]

En outre, les organismes oeuvrant dans ce secteur se disputent le peu de fonds disponibles. Le modèle de financement utilisé a pour effet pratique de décourager la recherche des gains d’efficacité qu’une plus grande collaboration apporterait. Qui plus est, la nature concurrentielle du processus d’attribution des subventions peut favoriser les gros organismes bien établis qui ont les ressources et l’expérience pour rédiger des propositions attrayantes et qui peuvent absorber le coût de préparation de celles de leurs offres qui ne sont pas retenues. Nous avons également constaté qu’en matière d’évaluation des propositions, la prépondérance accordée à la compétence à rédiger des propositions par rapport à la compétence à répondre aux problèmes d’une communauté peut écarter les fournisseurs de services moins bien établis mais peut-être plus souples et plus innovateurs, et ce processus concurrentiel peut tout particulièrement désavantager les jeunes organisations dirigées par des jeunes.

À ce propos, nous avons été frappés par la pertinence des remarques contenues dans une récente publication du Conseil de l’Europe sur la jeunesse et l’exclusion dans les quartiers urbains défavorisés. Illustrant la portée de ce problème, les auteurs relèvent le haut degré de collaboration entre la police et les autres intervenants pour appliquer la loi; par contre, écrivent-ils : « Dans la chaîne de la prévention, la coopération, la consultation en réseau ou l’harmonisation mutuelle brillent surtout par leur absence. » [Hardiman et Lapeyre, 2004 : p. 16]

Pour toutes ces raisons, nous nous rangeons à la conclusion suivante tirée du rapport Heads Up Ontario :

« En l’absence [...] de financement affecté spécifiquement à l’infrastructure administrative nécessaire pour les gérer et les soutenir, d’importantes initiatives nouvelles sont également à risque de ne pas produire l’effet durable prévu sur les conditions existant dans la communauté. » [Clutterbuck et Howarth, s.d. : p. 42]

Globalement, ces diverses répercussions du régime de financement actuel, quoique involontaires généralement, empêchent les organismes de services de consacrer la totalité de leurs ressources restreintes à leurs clients, tandis qu’ils voient constamment des membres de leur personnel partir pour des emplois mieux payés ou simplement pour des emplois plus stables. Et lorsque l’existence même des services est remise en question à chaque cycle de financement, il est impossible pour les clients d’établir les rapports et la confiance nécessaires pour tirer pleinement profit des services reçus. Comme nous avons absolument besoin de services qui s’attaquent aux causes de la violence qui ont été identifiées, il est impossible de justifier les nombreux coûts liés à la prestation de services très importants pour les clients ou aux interventions des travailleurs qui ont gagné leur confiance pour une courte période, puis de les supprimer : comme beaucoup de nos interlocuteurs nous l’ont dit, cela cause plus de tort aux jeunes qui sont vulnérables que de ne pas leur offrir de service du tout.

Ces coûts, ce n’est pas la province qui les supporte, sauf dans la mesure, non chiffrable, où la valeur que la province reçoit en contrepartie de ses fonds est érodée par la fragmentation et la lourdeur administrative du système de financement. De fait, une des raisons pour lesquelles les gouvernements procèdent de cette façon est de réduire les décaissements en payant seulement les services précis nécessaires pendant une période définie dans un secteur défini. Ceux qui font principalement les frais de cette situation sont les fournisseurs de services, leurs employés et, plus grave encore, les bénéficiaires prévus des services.

Vers des solutions de longue durée

Ces problèmes sont dénoncés par les fournisseurs de services depuis très longtemps, mais le gouvernement fait la sourde oreille. Nous n’avons pas l’intention d’énoncer un ensemble détaillé de réformes dans le présent rapport, mais seulement fournir des éléments de réflexion sur la manière d’aborder au mieux ces réformes. Nous avancerons ensuite trois propositions provisoires. Les détails des réformes à plus long terme, croyons-nous, devront faire l’objet de brèves discussions ciblées entre ceux et celles qui travaillent dans ce secteur au quotidien.

En ce qui concerne la stabilisation du secteur, il nous semble que la province doit reconnaître l’importance essentielle de ces services à l’égard du but qui est la lutte contre les causes de la violence chez les jeunes, puis qu’elle accepte la nécessité correspondante d’une structure de financement capable de soutenir la stabilité, la viabilité, l’innovation et la flexibilité de ces services pour s’adapter à l’évolution des conditions locales. Il faut aussi que la province s’engage à répondre à ce besoin et à approcher immédiatement les fournisseurs de services pour mettre au point les mécanismes appropriés.

Une manière utile de commencer ce travail serait sans doute d’examiner les différents mécanismes de financement et de voir pourquoi ils sont ou non appropriés dans chaque circonstance. Voici les principaux mécanismes qui méritent d’être examinés :

On peut trouver d’excellents conseils sur la façon de mener cette réflexion à partir d’un examen de ces mécanismes dans un rapport remis récemment au gouvernement fédéral par un groupe d’experts indépendant chargé d’examiner les programmes de subventions et de contributions et rédigé par Frances Lankin, présidente-directrice générale de Centraide Toronto, et Ian Clarke, ancien secrétaire du Conseil du trésor du Canada (Lankin et Clark, 2006). Ce rapport fait plusieurs recommandations intéressantes dont, pour les besoins du présent rapport, nous ne citerons que les suivantes :

« encourager le financement pluriannuel des projets ou activités qui sont pluriannuels de nature. » (Recommandation 12) Autrement dit, les gouvernements devraient offrir plus de stabilité à leurs partenaires des communautés lorsque les tâches que ceux-ci assument vont au delà d’une seule année financière;

« encourager les ministères et organismes à revoir la question des circonstances justifiant l’offre d’un financement de base afin de suppléer le financement spécifique de projet. » (Recommandation 15) Ici aussi, le gouvernement doit penser aux avantages à plus long terme qu’il pourra tirer de son soutien à une assise communautaire forte pour le travail qu’il voudra réaliser à terme dans les communautés;

« adopter le principe selon lequel, dans la mesure où l’objectif stratégique à l’origine du programme de subvention ou de contribution consiste à offrir des programmes fédéraux par l’entremise de tierces parties, les niveaux de financement devraient couvrir tous les coûts de prestation de ces programmes. » (Recommandation 16) En effet, beaucoup trop de formules de financement de projet ont tendance au « resquillage », à profiter gratuitement d’une infrastructure payée par d’autres ou du travail d’un personnel qui fait beaucoup plus d’heures que celles pour lesquelles il est payé.

Il nous semble que les discussions qui pourraient débuter sur ces prémisses fondamentales, et d’autres encore, gagneraient à examiner un mécanisme de financement qui avait été mis en place en Ontario du début des années 1980 jusqu’en 1995 et auquel avaient collaboré deux ordres de gouvernement et un bailleur de fonds communautaire. Connu sous le nom de Programme de services de soutien communautaire et de quartier (PSSCQ), il réunissait le gouvernement de l’Ontario, la ville de Toronto et Centraide du grand Toronto et avait pour objet de s’attaquer au manque de soutiens communautaires dans certains secteurs de Toronto.

L’objet du PSSCQ était d’assurer le financement permanent des frais d’administration de base des organismes de quartier qui fournissaient des programmes et des services répondant aux besoins locaux. Le programme visait à renforcer la capacité des différents quartiers de Toronto à répondre aux besoins locaux en matière de services sociaux. Les organismes auxquels s’adressait le programme PSSCQ n’avaient pas d’autre forme de financement stable pour leurs dépenses d’administration centrales.

Le programme de financement de base du PSSCQ visait à aider les organismes qui assuraient divers services sociaux à agir en tant que pôle fédérateur dans les communautés qu’ils servaient et à encourager la participation des habitants et le développement du leadership. Les dépenses de base incluaient : les salaires du personnel administratif, comme la directrice ou le directeur général et la ou le secrétaire-comptable; les dépenses relatives à la coordination des bénévoles, à l’élaboration des programmes et au développement communautaire; les coûts d’occupation des locaux; les frais de bureau généraux. Les coûts étaient pris en charge par les trois partenaires de financement, la moitié par la province et l’autre moitié divisée entre la ville de Toronto et Centraide.

Cette sorte de collaboration permettait aux trois bailleurs de fond de contribuer chacun au financement de base soutenu des organismes communautaires tout en maintenant leurs propres programmes de subventions à des projets particuliers. Elle a permis d’autres améliorations importantes comme l’emploi d’un processus commun de demande et de traitement des demandes, ce qui simplifiait les tâches administratives et laissait aux organismes plus de temps et d’argent pour fournir les services dans leurs communautés.

De même qu’on nous avait mis en garde de ne pas réinventer la roue, il nous semble que la province pourrait regarder quelques années en arrière et voir ce qui a été fait à l’époque du PSSCQ, pour trouver des approches durables aux très graves problèmes de financement dont souffrent les communautés de l’Ontario. Naturellement, elle devra regarder plus loin que Toronto et nous croyons que les mécanismes de gouvernance proposés dans le pilier 4 pourront montrer la voie.

Mesures immédiates

Comme nous l’avons dit plus haut, nous n’entendons pas aller plus loin et faire des propositions précises concernant la nouvelle structure qui est requise pour financer les organismes communautaires. Néanmoins, nous croyons qu’il y a au moins trois tâches fondamentales auxquelles le gouvernement doit s’attaquer à court terme pour adoucir les angles les plus rugueux du système, au moins en ce qui touche les services aux jeunes défavorisés, à leurs familles et à leurs communautés, en l’occurrence :

Rationalisation du processus de financement

En ce qui concerne la simplification du processus par lequel les organismes reçoivent du financement et rendent des comptes, le groupe d’experts indépendant dont nous avons parlé plus haut est parti de la prémisse qu’il est nécessaire de moduler le régime de présentation des rapports et des comptes en fonction des circonstances et capacités réelles des organismes bénéficiaires et des besoins réels du gouvernement. Nous souscrivons à cette prémisse et nous pensons que le but vers lequel il faut tendre est l’allègement du fardeau des organismes communautaires et l’harmonisation des exigences des différents ministères – et si possible des différents organismes bailleurs de fonds – en matière de rapports.

À ce chapitre, le groupe d’experts indépendant a présenté des propositions pratiques, comme réduire le nombre des catégories de coûts, élaborer des ententes de financement qui accordent aux bénéficiaires plus de latitude dans le transfert de fonds d’une catégorie à une autre, viser l’adoption de formulaires de demande uniformisés, centrer les rapports sur les résultats atteints dans toute la mesure du possible, pas seulement sur le seul travail effectué. Il existe des exemples de ces approches; ce qui semble manquer est la volonté d’y voir des prémisses d’une nouvelle manière de voir la façon dont l’Ontario peut financer ses partenaires dans les communautés.

Nous croyons que, pour avancer dans cette direction, la province devrait assigner à un organisme la mission d’uniformiser autant que possible les formulaires de demande utilisés par ses ministères ainsi que leurs exigences en matière de rapports. Dans un premier temps, les mesures d’uniformisation s’appliqueraient à un seuil de financement relativement modeste, puis, avec l’expérience, à des niveaux progressivement plus élevés. L’objectif global devrait être l’uniformisation dans le sens de la simplification, le plus petit nombre de catégories acceptables devenant la norme pour chaque exigence en matière de rapports. En outre, il faudrait que cet organisme travaille avec les autres ordres de gouvernement pour aligner plus étroitement les normes et les attentes relatives à la vérification du financement accordé aux organismes communautaires. La probité ne devrait pas être sacrifiée, mais les mesures utilisées pour l’assurer devraient être proportionnelles au risque ainsi qu’à leurs répercussions sur la capacité d’un organisme communautaire de fournir le service financé.

Alignement du financement

La deuxième question à court terme découle du fait que nous avons traditionnellement compté sur le financement de projets pour chercher à régler des problèmes ou à atteindre des buts les plus divers, et que cette attitude pourrait bien ne pas disparaître de sitôt. Certes, la mise en place conjuguée du cadre stratégique pour la jeunesse proposé dans le pilier 2 et des initiatives de gouvernance visées au pilier 4 engendrera des structures de collaboration améliorées entre les bailleurs de fonds, mais nous croyons que ce progrès peut être accéléré et nombre de problèmes provisoires améliorés si le gouvernement soulage les communautés d’une partie du fardeau créé par sa propre complexité et son manque d’intégration.

Selon nous, au sein du personnel du secrétariat dont nous proposons la création dans le pilier 4, une petite unité devrait s’efforcer d’aligner les demandes provinciales de propositions qui ont à voir avec la lutte contre les causes de la violence chez les jeunes. Le secrétariat devrait se servir de sa connaissance des programmes des ministères et du nouveau cadre stratégique pour la jeunesse pour promouvoir la coordination du financement entre les ministères. Pour ce faire, il devrait appliquer au moins deux méthodes principales.

Premièrement, il devrait faire une évaluation des programmes de financement gouvernementaux pour recenser leurs éléments et thèmes communs et découvrir les chevauchements ou les manques manifestes, dans le but d’encourager les ministères à chercher des moyens d’aligner leurs divers besoins pour soutenir une approche plus coordonnée des buts que chacun poursuit. Nous n’entendons pas par là qu’il faille ajouter un autre palier bureaucratique dans le processus de financement. Cette évaluation se ferait à mesure que les ministères élaborent les programmes; elle pourrait même être réalisée a posteriori dans le but d’influencer la demande de propositions suivante. Il s’agirait d’un travail d’apprentissage progressif et non d’une mesure de contrôle. À terme, si la province peut exploiter ces possibilités d’alignement, les groupes qui répondront aux demandes provinciales de prestation de services communautaires entreront de plus en plus dans un contexte déjà placé sous le signe de la collaboration.

Deuxièmement, dans les nombreux cas où plusieurs ministères ou programmes financent un organisme fournissant des services distincts, le secrétariat pourrait être chargé de découvrir les contradictions et les conflits entre les résultats assignés aux différents projets confiés à cet organisme et dans les exigences en matière de rapports; il assurerait en outre la régularité des versements à l’organisme bénéficiaire. Il pourrait aussi chercher des occasions d’assurer la stabilité de l’organisme financé en trouvant dans les différentes enveloppes les ressources nécessaires pour couvrir les coûts de fonctionnement de base, en attendant la mise en place d’un mécanisme plus large comparable à celui de l’ancien PSSCQ.

Outre ces initiatives menées au sein du gouvernement provincial, il faudrait accorder du financement à chaque quartier défavorisé pour qu’un organisme de coordination local puisse coordonner stratégiquement les services et améliorer l’accès aux services. Les organismes qui recevraient ce financement particulier travailleraient au niveau local pour encourager la coordination des fournisseurs de services, entreprendre une cartographie des services et fournir de l’information facilement accessible sur les programmes. Ce travail contribuerait à atténuer les pressions que les clients présentant des besoins complexes font peser sur les services, en partie en évitant les doubles emplois et les lacunes. Il améliorerait aussi l’accès aux services pour les personnes qui doivent recevoir de multiples services précisément parce qu’elles mènent des vies chaotiques et instables et que les conditions dans lesquelles elles sont contraintes de vivre aggravent leur état et leur rendent encore plus difficile l’accès aux services.

Nous pensons que les organismes de coordination locaux pourraient être les ressources tout indiquées pour conseiller ceux et celles qui veulent répondre aux demandes de propositions gouvernementales centrées sur la collaboration dans l’intérêt supérieur du quartier et pour les encourager à intégrer cette approche dans leurs offres. Si les efforts d’alignement et de coordination pouvaient de cette manière émaner à la fois de la base et du sommet, il y aurait de bonnes chances de créer une convergence positive puissante.

Centre d’excellence fondé sur l’évaluation des programmes

La troisième initiative qui à notre avis doit être entreprise à court terme concerne la nécessité de s’instruire continuellement au sujet de ce qui fonctionne dans les communautés. Comme nous l’avons vu dans le chapitre 8, des milliers de programmes pertinents sont assurés par des centaines d’organismes et d’innombrables groupes communautaires, mais très peu de ces programmes font l’objet d’une évaluation indépendante et fiable axée sur les résultats atteints. Qu’il n’y ait pas d’évaluations de cette sorte ne veut pas dire que ces programmes ne sont pas bons, mais cela révèle que, souvent, il n’y a pas de méthodes élaborées à partir de données probantes pour allouer des fonds insuffisants, distinguer les meilleures pratiques fiables ou trouver des manières de rendre les bons programmes encore meilleurs. En particulier, sans évaluations axées sur les résultats, il n’existe aucun moyen de découvrir lesquels des programmes permettent un réel progrès vers le but qui nous occupe, celui d’éliminer les causes de la violence chez les jeunes.

En ce qui concerne les grandes initiatives systémiques, à la différence des petits programmes locaux, nous croyons qu’il est nécessaire de financer un organisme indépendant ayant pour mission d’évaluer les résultats en regard des attentes et des coûts. Cet organisme pourrait avoir ses bureaux dans une université ou un collège et entretiendrait des rapports de travail étroits avec le secrétariat dont la création est proposée dans le pilier 4. Il réaliserait des évaluations axées sur les résultats au niveau des programmes ou des régions et serait une source d’information sur les meilleures pratiques pour le gouvernement, les bailleurs de fonds et les organismes. Il pourrait être encouragé à conclure des ententes similaires avec d’autres ordres de gouvernement pour la fourniture de ce même service et ainsi se muer progressivement en un centre d’excellence pour toute la province. De plus, comme nous le décrivons dans le pilier 4, le centre pourrait jouer un rôle important de point d’information et de conseil à mesure que de l’expérience est acquise avec les partenariats stratégiques de quartier dans toute la province.

Une question connexe est celle des évaluations au niveau des initiatives locales d’envergure plus réduite. En l’état actuel des choses, les organismes sont souvent réticents face aux évaluations parce que, dans un domaine où le besoin dépasse inévitablement les ressources, ils peinent à suivre et voient souvent le mal qui est causé quand une partie de leur maigre budget sert à faire une évaluation au lieu de fournir des services immédiatement nécessaires. Enfin, bien sûr, leur financement à court terme et incertain ne les porte pas à s’enthousiasmer pour un processus d’évaluation qui peut s’achever alors que le projet n’existe déjà plus, être invoqué pour réduire leur financement ou encore les désavantager par rapport à d’autres soumissionnaires lors des offres de services ultérieures.

Pour surmonter ces obstacles, deux choses s’imposent (en supposant que les initiatives durent suffisamment pour qu’une évaluation soit réalisable). Premièrement, lorsque le gouvernement demande des évaluations, il faut qu’il fournisse un financement spécial à cet effet, en plus des fonds servant à financer les services proprement dits. Deuxièmement, il faut qu’il mette sur pied une ressource indépendante qui conseillerait les organismes sur la réalisation des évaluations ou leur exécution contractuelle pour les libérer de ce fardeau, faire appel à des spécialistes, promouvoir l’indépendance et utiliser des méthodologies communes chaque fois que possible. Le centre d’excellence proposé plus haut serait bien placé pour fournir ce genre de conseils.

Étant donné ce rôle supplémentaire, le centre pourrait aussi agir à titre de ressource pour les ministères qui lancent des demandes de propositions de manière que les normes d’évaluation puissent être incluses dans les contrats au moment de leur signature et que les données requises puissent être recueillies dès le début.

4. Financement de base du développement communautaire

Dans le présent pilier, nous avons parlé d’un petit nombre de domaines clés dans lesquels nous croyons qu’il est manifestement de l’intérêt de la province de financer l’infrastructure sociale dans les quartiers défavorisés. Dans la plupart des cas, ce financement peut être fourni efficacement par les ministères responsables. Il y a cependant deux domaines où le besoin d’indépendance et d’objectif à long terme, et un risque de controverse, nous amènent à penser que la solution appropriée serait un organisme bailleur de fonds autonome. Il s’agit du financement nécessaire aux activités de mobilisation des habitants et du financement des organismes dirigés par des jeunes.

Le financement des activités de mobilisation des habitants donnerait aux travailleurs d’approche les moyens nécessaires pour mener les projets de mobilisation dont il a été question dans la partie 2 ci-dessus, notamment pour encourager les habitants à participer aux carrefours communautaires et à fixer les priorités des communautés concernant l’utilisation des carrefours. Le financement des organismes dirigés par des jeunes permettrait aux jeunes, moyennant comptes à rendre à l’organisme bailleur de fonds, de déterminer leurs propres projets, programmes et priorités visant à combattre les causes de la violence chez les jeunes et donc, éventuellement, de créer des modèles novateurs susceptibles d’être adoptés ailleurs.

Le modèle que nous avons à l’esprit pour réaliser cette nouvelle initiative pourrait s’inspirer de l’approche qui a été incarnée par le Comité de financement des cliniques. Cet organisme, qui a fonctionné pendant plus de 20 ans sous le régime de l’ancienne Loi sur l’aide juridique, a mis en place un réseau de plus de 70 cliniques pour fournir des services relevant du domaine du « droit de la pauvreté » et de la défense des droits à des communautés définies soit par des critères géographiques soit par des besoins particuliers. Le Comité présentait quatre caractéristiques essentielles qui nous semblent convenir au modèle à envisager :

  1. les décisions de financement étaient prises par un organisme n’ayant aucun lien de dépendance avec le gouvernement et au conseil duquel le gouvernement n’occupait qu’une minorité des sièges. Il exerçait ses fonctions conformément à un mandat général qui définissait son but fondamental (services relatifs au droit de la pauvreté) et lui laissait relativement le choix de ses politiques et de ses activités pour avancer vers ce but;
  2. chaque clinique financée était dirigée par le conseil communautaire local auquel elle était rattachée. Généralement, un conseil communautaire se constituait pour proposer la création d’une clinique destinée à une communauté particulière, ce qui assurait à la clinique des origines et une gouvernance communautaires. Cependant, le Comité de financement s’occupait également d’apporter le concept de la clinique dans des communautés qui n’étaient pas encore organisées autour de ce concept et il les aidait à mettre sur pied un conseil qui soumettrait ensuite une proposition;
  3. dans les limites de son mandat très général qui était de fournir des services relatifs au droit de la pauvreté, le conseil d’administration de chaque clinique était libre de choisir les priorités locales en fonction des besoins et des circonstances. Le conseil d’administration d’une clinique pouvait, par exemple, se préoccuper principalement des questions de logement, tandis qu’un autre pouvait se concentrer sur l’immigration et un autre encore sur le maintien du revenu;
  4. les cliniques communautaires bénéficiaient d’un financement de base et d’un financement soutenu. Le financement couvrait tous leurs coûts de fonctionnement et était renouvelé année après année, sauf si la législature refusait de voter les crédits globaux nécessaires ou si un motif grave obligeait à envisager de supprimer le financement d’une clinique en particulier. Cependant dans ce dernier cas, une audience plénière devait se tenir avant que le financement puisse être résilié.

Des aspects de cette approche sont également présents dans le Fonds Action Jeunesse administré par la province et nous croyons qu’un mécanisme analogue serait approprié pour le nouveau régime de financement que nous proposons. Selon cette approche, le gouvernement allouerait une enveloppe budgétaire annuelle à un conseil indépendant qui serait chargé de distribuer et de superviser les fonds conformément à des paramètres généraux. Ces fonds pourraient être détenus en fiducie par une fondation qui les répartirait ensuite en se conformant aux critères du nouveau conseil de financement.

Le financement serait assuré globalement pendant cinq ans au minimum pour permettre au concept d’évoluer. Durant ces cinq ans, le financement ne pourrait être supprimé par l’organisme bailleur de fonds qu’après la tenue d’une audience ou si la législature révoque ou révise à la baisse l’enveloppe globale de l’initiative. Le financement aurait pour objectif général d’aider les communautés défavorisées à combattre les causes de la violence chez les jeunes, mais il reviendrait à l’organisme local de déterminer les moyens à cette fin dans une communauté donnée.

L’organisme bailleur de fonds accepterait les demandes présentées par les organismes dirigés par des jeunes et par les groupes communautaires proposant d’employer des travailleurs d’approche pour mener le travail de mobilisation des habitants, et il déterminerait pour chacune de ces deux catégories lesquels d’entre eux peuvent le mieux fournir les services dans une communauté donnée. Les fonds seraient versés à des organismes dirigés par un conseil d’administration local dont la majorité des membres seraient des représentants de la communauté.

Une fois le financement accordé, il reviendrait au conseil d’administration local de chaque organisme de déterminer ses priorités annuelles. Il y aurait des exigences claires en matière de responsabilités financières et d’activités conformes à la « stratégie de lutte contre les causes de la violence », mais les représentants locaux décideraient du contenu et des priorités des programmes.

Nous pensons qu’il faudrait accorder du financement à au moins une organisation dirigée par des jeunes dans chacun des 50 à 60 quartiers les plus défavorisés en Ontario pour rejoindre les jeunes les plus marginalisés et se rapprocher des buts que nous avons énoncés dans le chapitre 4 et dans le pilier 1 du présent chapitre : donner la parole aux jeunes et les mobiliser.

De même, nous croyons que chaque quartier défavorisé devrait être doté de travailleurs d’approche chargés d’encadrer le travail de mobilisation des habitants dont nous avons également parlé plus haut. Il faut du temps, de la détermination et de la stabilité pour que ce travail porte ses fruits, ce qui implique un engagement financier quinquennal et un bailleur de fonds qui soit à l’abri des vicissitudes politiques. La capacité d’ancrer ce travail autour des nouveaux carrefours communautaires devrait contribuer pour beaucoup à faciliter la mobilisation des habitants des quartiers défavorisés et elle devrait parallèlement aider à faire en sorte que la province retire un maximum de bénéfices de ses investissements dans les carrefours.

Conclusion

Ce que nous avons décrit dans le présent pilier est un chantier ambitieux, mais il prévoit des composantes qui ont fait leurs preuves et qui recueillent un large soutien. Il appartient maintenant à la province de reconnaître la nécessité d’adopter une approche exhaustive et soutenue de renforcement des communautés pour s’attaquer aux causes de la violence chez les jeunes sous peine de voir se développer une population marginalisée indéracinable.

Le quatrième pilier :

Une gouvernance intégrée pour un ontario plus sûr

Introduction

Bien que nous ayons attendu la fin de notre analyse pour parler de la question de la gouvernance, à notre avis, cette série de propositions est la plus importante et la plus urgente de toutes. Nous voulions présenter notre plan d’action avant de décrire les mécanismes de gouvernance requis pour le mettre en place et poursuivre sa mise en oeuvre à long terme.

Il y a trois aspects centraux à nos propositions de gouvernance. Ensemble, ils constituent un moyen efficace et durable de lutter contre les multiples causes profondes et tenaces de la violence chez les jeunes que nous avons décelées. Ces trois aspects jouent un rôle essentiel, car lutter contre les causes est une tâche extrêmement complexe et il ne suffit pas d’exhorter les gens à travailler de façon plus coordonnée pour faire avancer les choses et perdurer les progrès.

Premièrement, le gouvernement provincial doit s’organiser lui-même pour aller de l’avant et appliquer une stratégie intégrée à long terme parmi les nombreux ministères qui ont un rôle important à jouer à cet égard. Nous avons appris que, sans une structure de gouvernance provinciale efficace, il est impossible de progresser de manière significative.

Deuxièmement, le gouvernement provincial doit collaborer avec les autres ordres de gouvernement pour établir les structures et les relations qui facilitent la coordination des activités pertinentes entre gouvernements. Cela peut être un défi au niveau du gouvernement fédéral, mais aucun facteur externe n’empêche l’établissement, par la province, d’une nouvelle relation de gouvernance avec les municipalités à cet égard. Si nous y parvenons, le gouvernement fédéral sera encouragé à accepter ses responsabilités dans ce domaine, qui sont extrêmement importantes.

Troisièmement, la province doit commencer à collaborer avec les municipalités et, si possible, le gouvernement fédéral pour intégrer les communautés dans le cadre de gouvernance de manières significatives.

Nouveau mécanisme de gouvernance au sein du gouvernement de l’Ontario

1. Pourquoi il est essentiel d’établir de nouveaux mécanismes de gouvernance provinciaux

Selon nous, la création de nouveaux mécanismes de gouvernance pour les activités de la province est à la fois un élément pivot et une référence. C’est un élément pivot car les problèmes à résoudre ne sont pas seulement majeurs, complexes et répartis entre plusieurs ministères, ils interagissent aussi les uns avec les autres et se répercutent sur les communautés de la province qui ont des situations économiques et sociales extrêmement variées. Sans les mécanismes de gouvernance, éléments pivots pour franchir les nombreux cloisonnements administratifs actuellement en place au sein du gouvernement provincial, tous changements effectués au coup par coup s’effondreront rapidement.

Les nouveaux mécanismes de gouvernance sont aussi des indices de référence. Sans alignement à l’échelon provincial pour briser les cloisonnements administratifs et prioriser, stimuler, coordonner, financer, surveiller et présenter les nombreuses initiatives provinciales nécessaires pour lutter contre les causes de la violence chez les jeunes, tous ceux et celles qui travaillent dans ce domaine n’auront aucune raison d’espérer autre chose que de modestes améliorations.

Toutes les personnes vaguement familières avec la notion de gouvernance savent que les cloisonnements administratifs sont courants au sein des ministères. La province n’est pas la seule dans ce cas et a pris quelques mesures; elle a, par exemple, créé Service Ontario et les Réseaux locaux d’intégration des services de santé pour résoudre ce problème en partie. Or, pour toutes les personnes que nous avons rencontrées et qui connaissent les enjeux sur lesquels porte notre mission, la mentalité de cloisonnement administratif en Ontario est un obstacle réel et concret qui empêche que des changements durables puissent être apportés aux situations problématiques que nous avons décelées. Cela nous a été confirmé par les hauts dirigeants et les ministres, ainsi que les personnes qui luttent chaque jour sur le terrain pour surmonter cet enchevêtrement administratif et mettre en oeuvre leurs initiatives au profit de la jeunesse.

Nous avons l’audace d’affirmer que le gouvernement actuel a hérité plutôt que créé cette situation. Les cloisonnements administratifs prévalent dans la plupart des gouvernements depuis trois ou quatre décennies, pour des raisons diverses plus ou moins similaires, dont l’ampleur et l’envergure des gouvernements, des élections trop rapprochées, une imputabilité sans cesse croissante et le désir concevable des ministres de maîtriser leur portefeuille et de faire leurs marques dans leur domaine.

Les ministres assument des responsabilités quotidiennes très intenses pour une myriade de questions administratives; ils doivent établir, faire approuver, financer et appliquer les vastes politiques dont leur ministère est responsable. En outre, on attend des ministres qu’ils établissent et entretiennent de bonnes relations avec toutes sortes de parties intéressées et les médias. Ils doivent être prêts à répondre en un clin d’oeil à des questions sur des détails sans beaucoup de rapport avec leur administration, sur leurs politiques et sur les diverses conséquences de ces politiques. Il n’est donc pas surprenant que beaucoup de ministres manquent de temps pour s’acquitter de toutes leurs responsabilités, diriger leur ministère et satisfaire autant de parties intéressées que possible et, qui plus est, collaborer de façon continue avec leurs collègues.

Et lorsqu’ils ont du temps à consacrer à une telle collaboration, ils ne sont pas motivés. Collaborer est difficile et exige beaucoup de temps et de ressources; de plus, cette collaboration relève encore moins du contrôle des ministres que les tâches dont ils sont directement responsables. Si les tentatives de collaboration échouent, tout le monde le sait, même si les ministres ne sont probablement pas responsables de cet échec; et quand ces tentatives réussissent, cette réussite doit être partagée avec les collègues et n’est souvent pas attribuée à ses auteurs, parfois au détriment d’accomplissements immédiats et hautement visibles dont les ministres sont directement responsables. Par conséquent, on peut féliciter le gouvernement d’agir au moins dans certains domaines pour contourner ces difficultés.

Il est essentiel, toutefois, que ces initiatives soient intensifiées dans le domaine de la violence chez les jeunes en raison de la nature et de la portée des problèmes. Les cloisonnements administratifs qui persistent entraveront les changements importants que nous présentons dans notre rapport, et ce, pour trois grandes raisons.

Premièrement, l’enchevêtrement complexe des problèmes et les conséquences de ces problèmes condamnent à la frustration et à l’échec toute initiative qui n’a pas été conçue pour surmonter cet enchevêtrement. Deuxièmement, l’importance de la tâche et le temps requis pour la réaliser sont tels qu’on doit mettre en place des mécanismes d’alignement solides pour contrecarrer les forces centrifuges inévitables qui forceront les ministères à s’acquitter de leurs responsabilités habituelles. Troisièmement, on ne réussira que si les dirigeants, les communautés, les organismes et d’autres ordres de gouvernement ont la volonté de participer à ces initiatives et de consacrer leur temps et leurs énergies à une stratégie durable. Tous veulent croire en la sincérité de la province et en ses priorités. Et si les gens sont prêts à travailler avec elle pour veiller au bien public, ils savent qu’elle doit cibler ses ressources et ses énergies sur un petit nombre d’objectifs majeurs et à long terme; ils sont aussi capables de reconnaître les signes d’un tel engagement.

Dans un domaine aussi complexe et important que celui-ci, le premier signe sera la preuve, pour ces personnes et pour nous, que la province a instauré des mécanismes de gouvernance qui peuvent surmonter, et surmonteront, les obstacles aux progrès ciblés, intégrés et durables que constituent les cloisonnements administratifs dans ces domaines particuliers. Cette action aura des effets immédiats et positifs, ainsi qu’un rôle catalyseur. Ne pas agir dans ce sens neutralisera certainement toute tentative visant à mobiliser les ressources, la volonté et la coopération nécessaires pour combattre les causes de la violence. Les mesures que la province prendra pour éliminer ou non ces cloisonnements administratifs enverront un message très clair à toutes les personnes qui peuvent décider de consacrer ou non leurs énergies et leurs ressources à la question.

En conséquence, nous ne croyons pas qu’il sera possible de lutter contre les causes de la violence chez les jeunes sans mettre en place les nouveaux mécanismes de gouvernance provinciaux requis pour neutraliser les cloisonnements administratifs et appliquer les mesures coordonnées, efficaces, durables et motivantes nécessaires au travail qui doit être réalisé.

2. Notre proposition

Vue d’ensemble, principes et précédents

Nous avons demandé à l’Institut sur la gouvernance situé à Ottawa de nous aider en préparant un rapport de recherche sur la collaboration au sein des gouvernements et entre eux. Dans son rapport, l’institut affirme avoir repéré quelques initiatives prometteuses et efficaces, ainsi que d’autres qui ont échoué, et s’en est servi pour proposer plusieurs moyens de surmonter les éléments qui empêchent une meilleure coordination au sein des gouvernements. Puis, l’institut a présenté ses conclusions à un groupe de hauts fonctionnaires ontariens ainsi qu’à un groupe de responsables d’organismes communautaires. Comme il est indiqué dans le rapport, les structures de gouvernance les plus prometteuses comprennent les éléments suivants :

L’institut décrit ensuite les facteurs de réussite suivants requis pour mettre en oeuvre ces types de structure de gouvernance :

Nous approuvons ce conseil, qui concorde avec l’essentiel de ce que nous avons entendu ici et en Grande-Bretagne, ainsi qu’avec notre expérience au sein du gouvernement. Au niveau le plus élémentaire, nous disons au premier ministre que de nouveaux mécanismes de gouvernance sont essentiels, pour les raisons déjà invoquées, et que les conclusions susmentionnées doivent guider la façon dont ils seront structurés. Mais, pour accélérer les progrès et tenir compte des conseils utiles que nous ont donnés de nombreuses personnes, il nous semble nécessaire de dire ce que nous pensons au sujet d’un modèle de gouvernance. Cet avis repose en partie sur notre propre expérience, mais essentiellement sur la recherche disponible et la connaissance détaillée des problèmes et des facteurs qui entourent les causes de la violence, que nous avons pu obtenir au cours de l’année écoulée grâce à tant de personnes.

Avec le recul, nous sommes impressionnés par ce qu’a réalisé le Comité ministériel des relations interraciales qui a travaillé de 1979 à 1990 pour plusieurs gouvernements de deux partis politiques. Comme l’indique le rapport de l’Institut sur la gouvernance publié dans volume 4, ce comité s’est attaqué à une question vaste, complexe et très délicate, bien avant que tout le monde en parle. Le comité a beaucoup accompli en prenant des mesures efficaces contre le racisme dans la société ontarienne. Il ne s’est pas limité à réagir, mais a proposé aux ministères les mesures à prendre. Ses employés pouvaient discuter avec les communautés de questions comme le logement public et l’élaboration de politiques, ce qu’ils ont d’ailleurs fait. Le comité a discuté avec le secteur privé de questions comme la diversité raciale dans la publicité et a publié plusieurs rapports; il a surtout mis ses liens directs avec le Conseil des ministres à profit pour élaborer des programmes de relations interraciales pour un certain nombre de ministères et le gouvernement tout au long de son mandat (Institut sur la gouvernance, Volume 4 : p. 439).

En ce qui nous concerne, le résultat est qu’un comité ministériel de ce type peut avoir un effet catalyseur à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement et, si ce comité est secondé par des employés et dirigé par un ministre particulier qui jouit de l’appui du premier ministre, il peut vraiment changer les choses, même en cas de problèmes complexes, délicats et nouveaux. Ce comité ministériel a un rôle très différent de celui qu’ont joué les comités ministériels des dernières années et il faudra s’efforcer de comprendre ces différences lorsqu’on étudiera notre proposition.

Nous avons également été frappés par ce qui a été réalisé en Angleterre grâce à la stratégie de renouvellement des quartiers du pays. Cette stratégie a été établie par une unité du Conseil des ministres et supervisée par un organisme devant rendre compte au vice-premier ministre. Le secrétaire permanent (sous-ministre) au Trésor, puis le secrétaire du Conseil des ministres ont présidé le comité de direction sous-ministériel de la stratégie. Globalement, la stratégie a atteint le but impressionnant de cibler les activités de nombreux ministères de manière concrète pour améliorer les conditions dans les quartiers les plus défavorisés de l’Angleterre sur un certain nombre d’années; toutefois, elle y est surtout parvenue en demandant aux ministères d’établir des objectifs publics et mesurables, en reliant ces objectifs au financement des ministères et en rendant compte au public des progrès réalisés. Si nous appuyons aux chapitres 7 et 10 une approche similaire pour les quartiers défavorisés de l’Ontario, le présent chapitre traite des conclusions à tirer de cette initiative au chapitre de la gouvernance.

Nous tenons également compte du fait que le premier ministre McGuinty a demandé aux équipes axées sur les résultats d’entreprendre un certain nombre d’initiatives importantes dans les domaines de la santé, de l’éducation et des changements climatiques. Ces équipes, qui se composent du ministre responsable, de quelques hauts fonctionnaires et d’experts indépendants, ont le grand avantage d’être dirigées par le premier ministre et d’avoir des experts indépendants. Elles semblent faire du bon travail sur des questions plus ciblées que celles qui nous préoccupent, même si on nous a dit qu’elles ne relevaient pas directement du Conseil des ministres et qu’elles devaient suivre les cheminements habituels pour faire approuver leurs décisions.

Étant donné que les équipes axées sur les résultats ne prennent pas de décisions formelles, elles semblent ne pas assumer le rôle que nous estimons nécessaire. En outre, nous avons du mal à voir comment une telle structure d’équipe pourrait convenir en raison des nombreux ministères concernés par la violence chez les jeunes et la nécessité de gérer la collaboration avec d’autres gouvernements et les communautés. Ainsi, bien que nous croyions qu’une équipe axée sur les résultats ne puisse être le principal mécanisme de gouvernance, elle pourrait jouer un rôle important si des problèmes particuliers difficiles à résoudre survenaient dans la structure de base que nous proposons.

Si on fait intervenir des équipes axées sur les résultats, nous suggérons de modifier leur fonctionnement. Elles devraient avoir la capacité de présenter les résultats de leurs délibérations au Conseil des ministres, par l’entremise du comité ministériel que nous proposons de créer, plutôt que de passer par d’autres voies. Cela renforcera le rôle de ce dernier dans l’administration de ce programme et éliminera la prise de décisions en vase clos dans un domaine où la coordination et la cohésion sont indispensables pour que nos efforts progressent.

Nous avons également constaté que le premier ministre a décidé d’établir un comité ministériel auquel il a confié sa dernière initiative de réduction de la pauvreté. Si ce comité nous semble être essentiellement un comité de politiques et de mobilisation des parties intéressées au lieu du comité de politiques et opérationnel qui nous semble indispensable pour combattre les causes de la violence, nous sommes encouragés par cette approche à l’égard d’un problème connexe et extrêmement visible. Cela montre que le problème est pris au sérieux à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement et est une preuve indéniable de la détermination du gouvernement. C’est tout ce dont avaient besoin les personnes soumises à d’innombrables pressions et bénéficiant d’autres encouragements pour décider une fois de plus de consacrer leur temps et leur énergie à ce problème important, mais généralement négligé.

En outre, le premier ministre a établi un bureau du Conseil des ministres chargé de seconder ce comité plutôt que de confier cette tâche à un ministère; en début d’année, il a aussi créé un Secrétariat à l’action contre le changement climatique, qui relève du Conseil des ministres et dont le mandat est « d’assurer la gestion responsable et d’appuyer la collaboration à l’échelle du gouvernement pour obtenir des résultats » concernant cette question complexe et importante.

Les propositions suivantes tiennent compte de ce qui se passe en Ontario et s’appuient sur ce que nous a semblé être des approches puissantes et pertinentes ailleurs et en Ontario.

Structures visant les orientations politiques, le suivi et la participation du public :

i) Comité ministériel de l’inclusion sociale et de l’antiracisme

Étant donné les principes établis par l’Institut sur la gouvernance et notre propre expérience, nous pensons que l’Ontario sera mieux en mesure de coordonner et de faire avancer les mesures requises pour lutter contre les causes de la violence chez les jeunes en créant un comité ministériel, secondé par un secrétariat fort et actif, pour gérer, aligner et réaliser le travail requis. Le rôle actif et soutenu que nous proposons pour ce comité serait similaire à celui du Comité ministériel des relations interraciales, où chacun de nous a siégé lorsque nous faisions partie du gouvernement. Les aspects politiques et motivants du comité s’inspireraient également de la création toute récente, par le premier ministre, d’un Comité ministériel de réduction de la pauvreté.

Il s’agit pour nous d’un comité de l’inclusion sociale et de l’antiracisme, car « inclusion sociale » reflète l’objectif à long terme que la province doit poursuivre pour lutter contre toutes les causes de la violence chez les jeunes, et « antiracisme » traduit la nécessité regrettable de nous pencher sur la question du racisme. C’est évidemment le premier ministre qui tranchera. Cependant, nous pensons qu’il faut parler haut et fort de l’importance des mesures antiracistes pour lutter contre les causes de la violence chez les jeunes. Nous constatons également le pouvoir de ces mesures de rassurer et d’aider les nombreuses victimes du racisme, tout en ciblant et en combattant une cause tenace, dont beaucoup souhaiteraient ne pas parler.

Selon notre expérience, si un comité ministériel est placé au coeur de la structure de gouvernance, on transmettra un message immédiat, positif et catalyseur aux personnes touchées par la violence chez les jeunes. Les ministres, les sous-ministres, les communautés, les organismes et la population sauront ainsi que le premier ministre juge cette question extrêmement importante et urgente. Comme cela s’est produit par le passé, la société tout entière voudra que les choses progressent vraiment à cet égard.

Or, ce comité ne sera efficace que s’il ne se borne pas à réagir aux propositions des ministères. Il doit avoir le mandat d’établir un programme global pour le gouvernement et des plans d’action précis pour chaque ministère. Il devra ensuite avoir la responsabilité d’étudier en détail les propositions des ministères aux fins de priorités et d’alignement, d’établir des objectifs annuels en matière de résultats ainsi que des mesures des résultats, de conseiller les ministères sur le financement des priorités et de guider et de suivre le travail qui en résultera. À notre avis, le comité devrait avoir le mandat suivant :

Ce comité devrait être, au départ, structuré de façon à préparer la réponse du gouvernement à notre rapport, à déterminer l’approche globale, les priorités initiales, le processus d’établissement d’un plan complet relatif aux objectifs et matière de résultats et mesures des résultats proposés au pilier 2 et au chapitre 10, et la structure de gouvernance à plus long terme. Au début, la composition du comité devrait être limitée. Il ne s’agira pas d’un comité d’approbation, mais d’un comité restreint composé essentiellement de ministres influents, qui peuvent intégrer le travail requis au programme global et au plan financier du gouvernement.

Puis, le comité pourrait accueillir d’autres ministres, toujours en nombre limité pour faciliter la prise de décisions difficiles. Le rôle du comité élargi sera de perfectionner l’approche politique, s’il y a lieu, de proposer les mesures à prendre par les ministères, d’établir les résultats et leurs mesures, d’approuver les politiques proposées, de recommander le financement, de suivre les résultats, de collaborer avec les conseillers indépendants et de publier les rapports.

ii) Membres associés du comité ministériel

Comme nous l’avons dit, selon notre expérience et les conseils que nous avons reçus, l’organisme de réglementation à l’intérieur du gouvernement provincial devrait être un comité ministériel et en avoir les responsabilités, ce qui signifie que la confidentialité des délibérations et des avis qu’il soumettra au Conseil des ministres devra être respectée. En même temps, le premier ministre a innové en ajoutant des experts indépendants à son équipe axée sur les résultats.

Par conséquent, nous proposons qu’un petit nombre de conseillers indépendants soient nommés membres associés du comité afin qu’ils puissent participer à ses délibérations de temps à autre. Ces experts devraient connaître à fond les problèmes présentés dans le présent rapport, ainsi que les défis et les possibilités liés à la mise en oeuvre des initiatives sur le terrain; leurs connaissances ne doivent pas, en effet, se limiter à un seul domaine, comme cela pourrait être le cas pour les membres d’une équipe axée sur les résultats. Le comité ministériel devrait aussi comporter des personnes aptes à voir l’image globale et à le conseiller au sujet d’éventuelles questions stratégiques plus complexes.

Le but des réunions du comité ministériel auxquelles participeraient les membres associés ne serait pas de prendre des décisions, et tout consensus atteint ne serait pas traité comme une décision du Conseil des ministres. Afin que les membres associés puissent participer de manière significative et qu’ils ne perdent pas leur temps, ils devraient pouvoir rencontrer les membres du secrétariat proposé ci-dessous pour les informer et les seconder afin de leur faciliter la tâche.

iii) Conseil consultatif du premier ministre sur l’inclusion sociale et l’antiracisme

Ce conseil pourrait se composer de 15 à 20 personnes; ce serait un groupe de réflexion permanent et un organisme de rétroaction et de surveillance. Ses membres devraient être en grande partie des jeunes qui vivent ou travaillent dans des quartiers défavorisés et il devrait avoir un personnel chargé de le seconder et d’appuyer ses membres.

Le secrétariat chargé d’appuyer le comité ministériel devrait lui présenter des mises à jour et des renseignements au conseil consultatif et le comité ministériel devrait pouvoir demander au conseil consultatif son avis au sujet des questions à l’étude ou des rapports. En outre, nous pensons que le conseil consultatif devrait pouvoir établir son propre programme et publier ses propres rapports. Il existe au Québec un organisme analogue qui a été établi en vertu de la Stratégie nationale de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale afin de présenter ses conseils, points de vue et recommandations au gouvernement dix jours avant leur diffusion au grand public; cette solution nous semble être un bon équilibre entre l’indépendance et le maintien de bonnes relations de travail avec le gouvernement.

iv) Secrétariat de l’inclusion sociale et de l’antiracisme

Pour appuyer le type de gestion politique durable nécessaire à la mise en oeuvre du programme complexe décrit dans le présent rapport, les mécanismes de gouvernance devraient comprendre des employés dévoués, souples et influents dont les fonctions consisteraient essentiellement à fournir des conseils stratégiques au comité ministériel, à entreprendre des initiatives de recherche et de planification, à apporter dans la bureaucratie les changements approuvés par le Conseil des ministres, à régler les questions quotidiennes pendant la mise en oeuvre du programme de lutte contre les causes de la violence chez les jeunes et à suivre et à présenter les progrès réalisés en vue des résultats visés. Ces tâches essentielles pourraient, en théorie, être assurées par le personnel d’un secrétariat du Conseil des ministres, d’un comité interministériel ou d’un ministère qui serait chargé d’appuyer la structure de surveillance politique en plus de s’occuper de ses responsabilités habituelles.

À notre avis, seul un secrétariat du Conseil des ministres aurait la souplesse et l’influence nécessaires au sein du gouvernement pour appuyer de manière durable le type de politiques, de surveillance et d’orientation dont cette initiative aura besoin. De plus, le secrétariat serait le mieux placé pour seconder un groupe de recherche et politique influent, qui n’est pas dépendant des priorités d’un ministère particulier, et pourrait collaborer en toute neutralité avec l’Institut d’évaluation proposé dans le pilier 3.

Nous ne pensons pas qu’un seul ministère puisse assumer toutes ces tâches et s’attaquer à la vaste gamme de questions à l’étude. En outre, chaque ministère a ses propres priorités et les ministres et sous-ministres doivent traiter chaque jour avec de nombreux acteurs qui souhaitent voir progresser les questions dont le ministère est responsable. Il n’est tout simplement pas réaliste de s’attendre à ce qu’un ministère puisse consacrer pendant de longues périodes ses ressources à la résolution de questions dont d’autres ministères sont responsables, ou à ce qu’il ait les ressources, le pouvoir ou la neutralité nécessaires pour obliger ces ministères à faire ce travail et appliquer les normes.

Un comité interministériel serait encore moins habilité à s’attaquer à cette tâche, à utiliser les ressources de personnes déjà en proie à de nombreuses responsabilités. Mais surtout, les comités interministériels passent souvent trop de temps à rechercher des solutions communes ou à concilier des points de vue contraires alors que ce dont nous avons besoin, c’est de leadership. Il y a une grande différence entre le leadership éclairé par des opinions et des priorités concurrentes et un processus de gouvernance à la merci de telles considérations.

Nous ne sommes pas en faveur d’un secrétariat du Conseil des ministres simplement parce que les autres options sont inintéressantes. Ce secrétariat présente de nombreux avantages. Premièrement, il est placé au coeur du gouvernement, et jouit de liens étroits et constants avec les plus hauts fonctionnaires et le bureau du premier ministre. Deuxièmement, ce positionnement est important pour le reste de la fonction publique et pour beaucoup d’acteurs externes importants; il donne plus de poids à ses activités quotidiennes. Troisièmement, puisque le secrétariat n’est pas assujetti à un ministère, il est libre de ses mouvements et peut fournir des conseils indépendants, son mandat étant de seconder un comité dont la seule raison d’être est d’établir des priorités et de les réaliser en prônant l’alignement à l’intérieur de plusieurs ministères. Quatrièmement, pour mener ses fonctions d’alignement et de surveillance à bien, le comité ministériel peut compter sur ses employés pour lui servir d’intermédiaires chaque jour à l’intérieur du gouvernement au lieu d’avoir à négocier avec des ministères pour obtenir des ressources humaines et établir des priorités.

L’expérience vécue dernièrement, ici et en Grande-Bretagne, nous encourage aussi dans cette direction. En Ontario, deux initiatives très récentes du premier ministre ont attiré notre attention. La première est une équipe du Conseil des ministres qui a été créée pour seconder le nouveau Comité de réduction de la pauvreté. La deuxième, et sans doute la plus pertinente, est un secrétariat du Conseil des ministres ayant pour mandat de coordonner et de diriger le travail sur le programme du changement climatique.

En Grande-Bretagne, la Social Exclusion Unit (aujourd’hui appelée Task Force) travaille depuis près de dix ans auprès du Conseil des ministres ou du bureau du vice-premier ministre. Bien que cette unité se soit penchée essentiellement sur les problèmes associés aux groupes les plus défavorisés de Grande-Bretagne, ses anciens dirigeants nous ont affirmé que ce positionnement lui avait permis d’agir comme instrument de gouvernance.

Au vu de cette expérience et pour les raisons susmentionnées, à notre avis, le comité ministériel devrait être secondé dans son rôle de gestion et de coordination par un secrétariat du Conseil des ministres, qui serait dirigé par un sous-ministre particulier et aurait le mandat susmentionné en plus d’aider le comité ministériel en s’acquittant des activités de recherche, d’élaboration de politiques et d’analyse associées à l’élaboration et à l’examen des politiques et plans d’action. Ce secrétariat aurait également la responsabilité de s’assurer que les ministères répondent en temps voulu, de manière appropriée, aux décisions prises par le Conseil des ministres après consultation avec le comité.

De plus, compte tenu du modèle britannique et de la nécessité de s’attaquer aux causes les plus profondes de la violence chez les jeunes, le secrétariat devrait avoir le mandat précis d’entreprendre ou de demander une recherche, aux fins de publication, sur les problèmes auxquels sont confrontés les groupes les plus exclus de l’Ontario. Le secrétariat devrait avoir le temps et la liberté de parler des problèmes les plus épineux puisque personne d’autre au sein du gouvernement n’est habilité à le faire et que ces problèmes sont à l’origine de l’exclusion sociale et, par conséquent, des causes de la violence chez les jeunes.

Le travail de la Social Exclusion Unit en Grande-Bretagne dans ce domaine est impressionnant. Cet organisme s’occupe de divers groupes, dont les familles les plus difficiles à atteindre, les personnes qui quittent le système et les sans-abri; de plus, elle a dirigé les regards sur les groupes que n’atteignent pas les mesures visant habituellement les personnes défavorisées. Sans ce travail et sans l’attention du gouvernement et de la population qui en a résulté, ces groupes seraient probablement délaissés. Si le secrétariat se charge de cette responsabilité, il aura connaissance des questions et des groupes exclus de la plupart des initiatives des ministères; en outre, il pourra assumer des rôles de leadership, d’élaboration de politiques et de gestion en ce qui a trait au programme de lutte contre les causes de la violence chez les jeunes.

Autres instruments de gouvernance

Outre ces mécanismes de gouvernance, il existe d’autres mesures reconnues qui peuvent être utilisées pour réaliser la tâche complexe de mettre en oeuvre un programme de lutte contre les causes de la violence chez les jeunes sur le long terme. Nous aborderons dans les sections suivantes les causes qui nous semblent être les plus pertinentes dans notre contexte.

i) Analyses des répercussions

L’analyse des répercussions est une mesure bien connue en Ontario et dans d’autres pays. Bien que cette analyse puisse prendre diverses formes, concernant les mesures que le gouvernement doit prendre pour s’attaquer aux causes de la violence chez les jeunes, les ministères chargés de soumettre des propositions de politiques ou de financement aux fins d’approbation seraient tenus de présenter un énoncé de la façon dont ces propositions influenceraient le programme de lutte contre les causes de la violence chez les jeunes adopté par le Conseil des ministres; cette condition s’appliquerait même si la proposition concerne les jeunes et est présentée au comité ministériel de l’inclusion sociale et de l’antiracisme, à d’autres comités ministériels ou au Conseil des ministres lui-même.

Il faudrait déterminer les répercussions positives et négatives et, en l’absence de répercussions, décider si la politique doit être modifiée pour appuyer le programme de lutte contre les causes de la violence chez les jeunes. Si les répercussions sont négatives, les ministères devront émettre un autre énoncé décrivant, outre les compromis éventuels, la façon dont ils comptent modifier la politique pour neutraliser ces répercussions, mais, surtout, comment ils vont s’y prendre pour en générer de positives.

Selon notre expérience, deux questions sont essentielles pour que les analyses de ces répercussions soient prises au sérieux et appuient la gouvernance de manière significative. Premièrement, on ne doit pas déterminer trop de répercussions, car l’exercice deviendrait alors trop difficile à gérer ou simplement formuliste. Nous voulons que les analyses soient un élément sérieux, crédible et important de toutes les soumissions présentées au Conseil des ministres et à ses comités. Une petite liste obligatoire a été établie à cet effet. Les analyses des répercussions devraient traiter de l’incidence ou de l’incidence potentielle sur les résultats visés approuvés :

De plus, si une initiative consiste à retenir les services d’organismes, les énoncés des répercussions devraient indiquer si on a tenu compte du financement et de l’alignement des services et si les organismes intéressés sont aptes à mettre en oeuvre l’initiative en question et à en assurer la continuité.

Deuxièmement, pour que les énoncés des répercussions soient efficaces, il faut s’assurer qu’il existe un groupe d’experts capables de conseiller les personnes qui rédigent ces énoncés et de les évaluer pour le Conseil des ministres et ses comités. Le nouveau secrétariat proposé devrait assumer cette responsabilité. Il devrait veiller à instaurer un dialogue à propos du programme de lutte contre les causes de la violence chez les jeunes chaque fois que des propositions de politiques ou de financement sont soumises à des fins d’approbation, et ce, qu’une proposition soit présentée ou non au comité ministériel de l’inclusion sociale et de l’antiracisme; en fait, elle serait encore plus nécessaire pour les propositions qui ne sont pas présentées.

Nous avons choisi le terme « dialogue » avec escient. Les interactions avec le secrétariat ne doivent pas être considérées comme un processus négatif ou conflictuel. Cette obligation de soumettre des analyses peut et devrait être plutôt vue comme l’occasion d’entamer le type de débat qui peut faire progresser le programme de lutte contre les causes de la violence chez les jeunes sans entraver l’initiative en cours. En effet, en supposant que l’engagement du gouvernement envers ce programme est solide, et perçu comme tel, les gens verront bientôt de telles synergies comme un moyen d’appuyer ces initiatives et cette façon de procéder deviendra automatiquement une norme à l’échelle du gouvernement.

ii) Contrats de service

Nous pensons également que la tâche d’oeuvrer en faveur des résultats et des objectifs établis par le Conseil des ministres pour le programme de lutte contre les causes de la violence chez les jeunes doit être incluse dans les contrats de service des sous-ministres et, par conséquent, des hauts dirigeants. Les contrats de service décrivent les objectifs et les résultats clés que doivent réaliser les hauts fonctionnaires et assujettissent généralement une partie de leur rémunération à la réalisation des objectifs convenus. En ce qui nous concerne, ce n’est pas l’argent qui poussera les hauts fonctionnaires à s’acquitter au mieux de leurs responsabilités, ce sont leur professionnalisme et la fierté du travail bien fait qui les inciteront à donner la priorité aux objectifs établis dans les contrats officiels.

iii) Présentation des rapports au public

Au chapitre 10, nous parlons de l’importance de fixer des objectifs annuels en matière de résultats et d’établir des mesures pour évaluer ces résultats. Nous mentionnons cette approche ici en raison de son importance comme instrument de gouvernance. L’Ontario a atteint certains objectifs pour lesquels il s’est publiquement engagé (comme réduire les temps d’attente dans les hôpitaux, améliorer le taux d’obtention du diplôme d’études secondaires et l’annonce du procureur général sur la réduction des temps d’attente dans les tribunaux) et poursuivra ses efforts à cet égard.

Les objectifs et mesures des résultats sont clairement utiles aux fins de gouvernance interne, mais prennent une autre dimension lorsqu’ils sont rendus publics. Premièrement, cela permet à la population de donner son avis au sujet des mesures et des objectifs, ce qui est indispensable pour les objectifs visant des quartiers spécifiques, mais est aussi important pour des objectifs plus généraux. Ouvrir le dialogue à propos des résultats et des objectifs facilite leur compréhension et met à profit le savoir-faire et l’expérience qui pourraient être autrement négligés. Lorsque les résultats et les objectifs visés font l’unanimité, ils deviennent plus crédibles et les gens sont encouragés à s’entendre et à travailler ensemble en vue de leur réalisation.

Le deuxième argument, et peut-être le plus important, est que lorsque les objectifs et les progrès réalisés sont rendus publics, les gens sont motivés à atteindre ces objectifs ou ont alors une très bonne raison de ne pas le faire. Il ne s’agit pas uniquement d’un moyen d’exercer des pressions sur un ministère particulier, même si cela peut l’encourager à respecter ses engagements. Les objectifs que nous envisageons sont établis à l’échelle du ministère et l’insuffisance de fonds ou l’absence de collaboration nécessaire à la réalisation des objectifs deviennent la responsabilité du gouvernement tout entier, pas d’un seul ministère. Le fait de rendre les résultats publics peut alors jouer un rôle important dans la gouvernance du programme de lutte contre les causes de la violence chez les jeunes, puisqu’il préconise une « approche relevant de la responsabilité du gouvernement tout entier », qui est son principal objectif et encourage les ministères à coopérer et à oeuvrer en vue de la réalisation des objectifs sans être soumis à une surveillance constante de l’intérieur.

Nous pensons que les objectifs annuels en matière de résultats et les mesures des résultats devraient être publiés dès qu’ils sont approuvés par le Conseil des ministres. Le secrétariat sera alors responsable de la préparation des rapports annuels décrivant les progrès réalisés en vue de ces objectifs. Le comité ministériel, secondé par le conseil consultatif, vérifiera si les rapports décrivent les progrès de manière détaillée, claire et objective avant leur publication.

iv) Travail ministériel conjoint

Tous les mécanismes susmentionnés joueront un rôle important dans la création des alignements et des synergies au sein des structures ministérielles existantes qui feront progresser le programme de lutte contre les causes de la violence chez les jeunes. Nous nous sommes bien sûr demandé s’il fallait modifier ces structures pour faire avancer les choses. Malgré les initiatives intéressantes entreprises ailleurs, dont la décision prise récemment en Grande-Bretagne de confier à un seul ministère la question des écoles, des enfants et des familles, nous avons décidé de ne pas nous pencher sur la structure des ministères ontariens.

La raison de cette décision est bien simple. Le programme de lutte contre les causes de la violence chez les jeunes doit être mis en oeuvre immédiatement. Planifier d’importants réalignements au sein des ministères n’exige pas seulement du temps et de l’énergie, mais implique inévitablement que beaucoup d’autres dossiers soient mis de côté. Parmi les complications inévitables, il y a le réalignement des responsabilités, la formation de nouvelles équipes, la création de nouveaux postes, ainsi que le rétablissement des relations avec les parties intéressées et avec le reste de la fonction publique. Il nous semble qu’il faut tout d’abord modifier radicalement les façons de procéder et, une fois que nous connaîtrons un peu mieux la nouvelle approche coordonnée, des réalignements devront être effectués à l’intérieur des ministères. Ainsi, les choses pourront progresser dès le départ, mais les réalignements seront effectués en tenant compte des leçons tirées des problèmes survenus sur le terrain et de la collaboration avec d’autres gouvernements comme il est expliqué dans la partie suivante.

Nous ne proposons pas des réalignements ministériels, mais, dans l’immédiat, il est important que les ministères modifient leur façon de fonctionner de deux manières : en adoptant des ententes de services publics pour un nombre limité d’initiatives interministérielles et en créant un petit nombre d’unités politiques ou de conseils consultatifs mixtes.

a) Ententes de services publics

Ce concept nous vient de Grande-Bretagne, où il est un élément fondamental de la façon dont fonctionne la structure de gouvernance tout entière dans ce pays. Pour des raisons semblables à celles qui nous ont conduits à ne pas proposer de changements à la structure ministérielle, nous ne suggérons en aucun cas que l’Ontario adopte une approche similaire à l’échelle du gouvernement, voire pour son programme de lutte contre les causes de la violence chez les jeunes. Cette méthode représente toutefois un certain intérêt dans des domaines importants pour lesquels il faut collaborer pour atteindre les résultats visés.

En Grande-Bretagne, les ententes de services publics sont des documents en vertu desquels deux ministères ou plus établissent par écrit, et publient, les buts communs qu’ils se sont engagés à atteindre et la manière dont ils vont le faire. Ces ententes mentionnent les partenaires avec lesquels ils vont travailler et qu’ils soutiendront. Comme l’explique l’Institut sur la gouvernance, en Grande-Bretagne, les ententes de services publics présentent les caractéristiques suivantes :

« Chaque entente de services publics décrit une vision, des indicateurs de rendement et une stratégie de prestation indiquant les partenaires, les actions prioritaires, les responsabilités et la gouvernance [...] Un ministère principal est désigné pour chaque entente de services publics et les comités ministériels compétents suivent les progrès, rendent les ministères et les programmes responsables et règlent, le cas échéant, les différends entre ministères. Un conseil de hauts fonctionnaires, responsable des ententes de services publics et représentant tous les ministères principaux et secondaires, est également établi pour suivre les progrès et examiner le travail régulièrement. Chaque ministère continue d’établir et de poursuivre ses objectifs stratégiques en fonction de son mandat. » [Institut de la gouvernance, Volume 4 : p. 438]

En Grande-Bretagne, les ententes de services publics exigent également une plus grande coordination au niveau de l’autorité locale; toutefois, cela ne concerne en rien notre analyse. L’intérêt pour nous des ententes de services publics, concernant les causes de la violence, est qu’elles obligent les ministères à planifier d’avance et à décrire par écrit les résultats qu’ils poursuivent ensemble, les méthodes qui leur permettront d’y parvenir, les organismes avec lesquels ils collaboreront et la façon dont les progrès seront mesurés. Le fait que ces documents soient rendus publics ajoute de la rigueur à ces exercices. Comme en Grande-Bretagne, nous pensons que les ententes de services publics doivent être approuvées par le Conseil des ministres, afin qu’elles soient vraiment conçues pour atteindre les objectifs ministériels clés et qu’elles jouissent du soutien de l’ensemble du gouvernement. Grâce à cet appui, les allocations de financement et l’aide d’autres ministères devraient suivre plus facilement.

Par conséquent, les ententes de services publics nous semblent être des moyens importants de concrétiser les mesures que certains ministères doivent prendre ensemble pour produire d’importants résultats. Ces ententes nous semblent être un moyen de participer au fonctionnement du système judiciaire pour la jeunesse de l’Ontario, de réduire les concentrations de pauvreté, d’aider les jeunes à s’épanouir grâce à la formation, à l’éducation et à la participation, d’assurer le bien-être et la sécurité des jeunes, y compris la santé mentale, et d’appuyer les carrefours communautaires.

b) Unités interministérielles

Nous avons donc résisté à la tentation de proposer un nombre élevé de nouveaux organismes et structures et décidé plutôt de proposer les mesures de réalignement susmentionnées. Nous sommes convaincus toutefois que la structure de gouvernance de l’Ontario permet la création d’un nombre limité d’organismes mixtes, à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement.

On pourrait donner comme exemple d’organisme externe le conseil consultatif de justice pour la jeunesse mentionné dans le pilier 1. Un conseil externe jouissant d’une grande crédibilité et relevant des trois ministères de la justice pourrait fournir des analyses et des points de vue objectifs et coordonnés sur la manière dont le système de justice pour la jeunesse est géré en Ontario.

Un exemple d’unité mixte interne serait une unité interne relevant des trois ministères de la justice, ayant la responsabilité importante de trouver une solution au racisme qui règne au sein du système de justice pour la jeunesse et du système de justice pénale. Cette unité serait chargée de proposer une solution coordonnée au problème : une approche transparente à partir du moment où la police intervient jusqu’au retour dans la communauté. D’autres unités mixtes pourraient être envisagées pour élaborer des politiques provinciales concernant les soutiens destinés aux carrefours communautaires, des moyens d’intégrer les services de santé mentale pour les jeunes dans ces carrefours et dans d’autres établissements communautaires, et des mesures pour améliorer les conditions dans les logements publics et privés.

(v) Un ministère chargé du renforcement des communautés

Le pilier 3 proposait une vaste stratégie pour renforcer les communautés et mettre en oeuvre le programme de lutte contre les causes de la violence chez les jeunes. Si les efforts déployés pour atteindre cet objectif viendront essentiellement des mécanismes de gouvernance susmentionnés, il devrait y avoir, selon nous, un point de contact central au sein du gouvernement provincial pour les personnes qui font ce travail. On doit également indiquer clairement qui sera responsable de financer les partenariats stratégiques de quartier, d’inviter la province aux discussions, et de communiquer les leçons apprises, les anecdotes positives et les meilleures pratiques.

Nous nous sommes demandé si cette tâche pouvait être assurée par le secrétariat de l’inclusion sociale et de l’antiracisme. Nous avons décidé que non, car la nature hautement transactionnelle du travail quotidien ne correspond pas aux responsabilités plus stratégiques du secrétariat. Bref, nous pensons que le ministère désigné pour diriger le renforcement des communautés serait plus apte à assumer cette fonction et les autres responsabilités décrites dans le pilier 3.

Vers de nouvelles relations avec les gouvernements et les communautés

Dans cette section, nous parlons des deux autres éléments de gouvernance qui nous semblent essentiels à la mise en oeuvre du programme de lutte contre les causes de la violence chez les jeunes. Premièrement, il faut établir les structures et les relations qui facilitent la coordination des activités pertinentes des trois ordres de gouvernement, tout en mettant l’accent au départ sur le travail avec les municipalités. Deuxièmement, il faut collaborer avec les gouvernements municipaux pour intégrer les communautés au cadre de gouvernance et leur permettre de participer à l’établissement de nouvelles relations de gouvernance de manière significative.

Notre propos ici repose sur l’idée que le gouvernement provincial a mis en place les structures d’alignement susmentionnées, car, sans ces structures, toute coordination accrue aux niveaux local et fédéral se heurterait aux cloisonnements administratifs qui existent au sein même du gouvernement de l’Ontario.

Primauté de la responsabilité provinciale

Sans aucun doute, compte tenu du nombre et de la complexité des questions associées à la lutte contre les causes de la violence chez les jeunes, du degré de spécificité locale et de l’ampleur des connaissances locales, nous recommandons vivement que la province fasse son possible pour encourager le déploiement d’efforts efficaces et renforcés avec d’autres ordres de gouvernement, les organismes et les communautés. Avant de parler dans cette section de la meilleure façon d’y parvenir, nous soulignons que la réalisation de cet objectif ne doit pas l’emporter sur la responsabilité fondamentale du gouvernement provincial de mettre en oeuvre un programme efficace de lutte contre les problèmes très graves décrits dans ce rapport.

Nous ne souhaitons en aucun cas discréditer la collaboration, mais notre expérience nous dit qu’exiger une telle collaboration risque de déclencher un processus de négociations intergouvernementales bien intentionné, mais lent, complexe et exigeant de nombreuses ressources. Par conséquent, il faut souligner que si la province poursuit une collaboration, elle ne doit pas sacrifier les mesures qu’elle peut prendre ou les initiatives qu’elle a le pouvoir de mettre en oeuvre. Elle devrait poursuivre des arrangements concertés, mais pas aux dépens de tout ce qu’elle peut faire en son pouvoir pour faire de l’Ontario une province plus forte et plus sûre.

Comme il est indiqué dans le pilier 3, cet argument repose sur notre conviction que la province a la responsabilité ultime de combattre les causes de la violence chez les jeunes, ainsi que la responsabilité de créer une province où tout le monde peut réussir et être en sécurité. Elle dispose des moyens nécessaires pour réussir. Au besoin, la province devra agir seule pour assurer la sécurité du revenu, l’égalité des chances, la santé, l’éducation et un système judiciaire plus réceptif, édifier des communautés fortes et déployer tous les efforts nécessaires pour faire avancer toutes les questions que nous décrivons dans le présent rapport comme étant essentielles à la lutte contre les causes de la violence chez les jeunes.

À notre avis, quels que soient les nombreux avantages de cette collaboration, la province doit agir fermement pour accomplir tout ce qu’elle peut réaliser seule si elle ne peut obtenir cette collaboration. Il est évident qu’elle devrait pour ce faire rechercher et accepter la collaboration d’autres gouvernements, mais, si elle ne réussit pas, elle doit agir en tenant compte de leur leadership et connaissances, en particulier ceux des municipalités. Elle devrait aussi toujours agir de manière à établir des partenariats communautaires, dans la mesure du possible, ce qui permettra aux autres gouvernements de participer aux discussions et les encouragera à le faire.

Pleins feux sur les municipalités

Il nous semble particulièrement important que la province ne cherche pas à conclure une entente exhaustive avec le gouvernement fédéral sur la lutte contre les causes de la violence chez les jeunes. Il est évident que le gouvernement fédéral devrait jouer un rôle important et que la province devrait l’exhorter davantage à être beaucoup plus actif dans ce domaine. Parmi les services pour lesquels le gouvernement fédéral devrait faire plus il y a évidemment les services d’établissement des immigrants, l’assurance-emploi, la garde d’enfants, le logement et l’emploi des jeunes. Des progrès ont été réalisés au niveau de la coopération et des ententes entre gouvernements dans certains domaines et on devrait chercher à progresser davantage à cet égard et dans d’autres domaines quand les occasions se présentent. Toutefois, le climat actuel étant ce qu’il est, nous ne croyons pas qu’il soit possible de conclure une vaste entente fédérale-provinciale pour combattre les causes de la violence chez les jeunes.

Par conséquent, même si la province doit continuer de demander la coopération du gouvernement fédéral dans ses activités quotidiennes, ce sont les municipalités qui devraient en priorité s’appliquer à faire en sorte que les gouvernements collaborent au sein du cadre de gouvernance. Pour des raisons dont nous parlerons ci-après, nous pensons également que cette collaboration doit se concentrer essentiellement sur les quartiers défavorisés mentionnés au chapitre 7. Ainsi, on agira immédiatement et on concentrera les efforts à l’échelon local au lieu de mettre l’accent sur les négociations entre gouvernements. Les réalisations l’emporteront sur les structures et il se créera un forum où le gouvernement fédéral sera encouragé à fournir ses idées et ses ressources.

Par conséquent, nous concentrerons l’essentiel de notre analyse à l’établissement de structures de collaboration avec les municipalités dans les quartiers défavorisés.

Collaborer avec les municipalités et les communautés dans les quartiers défavorisés

i) Raison d’être et approche

Il est indispensable de travailler de concert avec les gouvernements régionaux et les municipalités, en raison de la nature extrêmement locale de ce qui doit être réalisé, des connaissances que les municipalités ont de leurs communautés et de ce qui fonctionne sur le terrain, et de l’attitude déterminée de nombre de personnes à l’égard des causes de la violence chez les jeunes. Le défi porte sur la façon d’instaurer une telle collaboration et d’en assurer la continuité en ce qui a trait aux causes de la violence. On doit éviter de se laisser happer par ou de saper le travail de restructuration des relations provinciales-municipales ou de s’engager dans un autre processus complexe et prenant de négociations structurales avec les nombreux gouvernements municipaux très diversifiés qui se trouvent en Ontario.

Ainsi, nous recommandons de combiner les deuxième et troisième aspects de notre modèle de gouvernance en collaborant avec les municipalités à l’intérieur et en faveur des quartiers prioritaires recensés. Selon cette approche, les relations provinciales-municipales concernant les causes de la violence se créent dans les quartiers; elles n’y sont pas mises en oeuvre seulement après avoir été établies ailleurs. Selon cette approche, les habitants et les fournisseurs de services locaux font immédiatement partie intégrante du modèle de gouvernance et du processus d’édification et de fonctionnement. De plus, cette approche produira des résultats immédiats et facilitera l’établissement, s’il y a lieu, d’ententes structurales pour confirmer le travail réalisé à l’échelon local, en tenant compte des réalités locales et des expériences concrètes. Au besoin, les ententes devraient être conclues après les faits et non avant.

Cette approche renforce les arguments présentés au chapitre 7 et au début du présent chapitre au sujet de l’importance et de l’intérêt de cibler les programmes et l’initiative politique dans les quartiers les plus défavorisés de la province. Le chapitre 7 présentait également une méthodologie pour recenser ces quartiers avec les municipalités. Cette approche présente de nombreux avantages, dont celui de permettre à la province (et à d’autres partenaires) d’accroître les retours sur investissements en dirigeant les ressources dans les quartiers qui en ont le plus besoin et en tirant parti des connaissances et des points forts locaux. De plus, elle crée un forum naturel qui facilite la collaboration.

Selon nous, la proposition présentée au chapitre 7 devrait aboutir au recensement de quelque 50 à 60 quartiers prioritaires à l’échelle de la province. La ville de Toronto, qui utilise pour l’instant une approche plus détaillée que les autres localités de la province, a déjà déterminé et entrepris un travail préliminaire important dans 13 de ces quartiers. C’est dans ces quartiers, et dans d’autres quartiers désignés comme étant défavorisés, que la province ciblera ses efforts axés sur les réalités locales afin de combattre les causes de la violence chez les jeunes. C’est également dans ces quartiers que la province devra, en vertu de l’initiative de gouvernance, travailler en étroite collaboration avec les municipalités pour mobiliser les habitants et les fournisseurs de services pour renforcer les atouts de la communauté et créer une culture de collaboration provinciale-municipale-communautaire.

Bien évidemment, ce travail doit être réalisé avec grand soin afin de déterminer ce qui existe et fonctionne déjà dans les quartiers prioritaires. Comme nous l’a rappelé lors de notre rencontre l’ancien secrétaire du Conseil des ministres britannique, qui a été un acteur central de la stratégie de renouvellement des quartiers de son pays, beaucoup d’initiatives ont échoué par le passé, car leurs architectes n’avaient pas tenu compte de ce qui existait déjà. Les équipes d’action et les partenariats de quartier établis à Toronto en sont un exemple évident, mais il existe d’autres atouts communautaires moins visibles qui ne sont pas aussi bien soutenus et qu’on devrait respecter et renforcer partout dans la province au moyen de nouvelles initiatives de ce type.

ii) Notre proposition

Compte tenu des principes susmentionnés, notre proposition repose essentiellement sur l’idée que la province et les gouvernements municipaux devraient s’associer aux organismes locaux et aux membres de la communauté dans le cadre d’un partenariat établi dans chaque quartier désigné. Pour ce faire, ils devront créer un partenariat stratégique de quartier (PSQ), s’inspirant en partie des partenariats stratégiques locaux (PSL) britanniques ainsi que des équipes d’action et des partenariats de quartier de la ville de Toronto. Nous aborderons brièvement chacune de ces sources, en ce qui a trait à notre proposition, puis nous parlerons du rôle potentiel des PSQ.

a) Leçons tirées des partenariats stratégiques locaux

En Grande-Bretagne, les PSL jouent un rôle important en réunissant le gouvernement national et les gouvernements locaux avec d’importants fournisseurs de services, dont le système de santé, la police et les pompiers, ainsi que des entreprises et des organismes bénévoles et communautaires. Un activiste communautaire nous a dit que son PSL avait réuni tous les acteurs avec lesquels la communauté voulait discuter et ouvert le dialogue sur des questions importantes.

Le concept initial des partenariats stratégiques locaux est décrit dans la National Strategy for Neighbourhood Renewal, publiée en 2001; celle-ci proposait que les secteurs public, privé, bénévole et communautaire s’associent dans le cadre d’un mécanisme de coordination local étendu pour : permettre l’établissement des priorités et l’alignement des services, réunir les organismes qui fournissent ou commandent des services différents avec les bénéficiaires de services, et assurer que d’autres partenariats locaux sachent où ils se placent dans une image plus large. Le rôle de ces partenariats stratégiques locaux ne se limite pas au renouvellement du quartier; par exemple, ces partenariats devaient aussi avoir la responsabilité d’établir des stratégies communautaires (Social Exclusion Unit, 2001 : p. 28).

Nous nous appuyons sur le concept des PSL en raison de la manière dont ils rassemblent les membres de la communauté, les fournisseurs de services et les deux paliers de gouvernement et de leur rôle dans l’établissement de plans communautaires précis. Malgré les ressources humaines relativement modestes dont ils disposent, ils jouent un rôle crucial et dynamique dans beaucoup de communautés. Nous avons rendu visite à un tel partenariat à Tower Hamlets, à Londres, et nous avons été impressionnés par ce qu’un communautaire est capable de réaliser en participant directement au processus de gouvernance et avec le soutien de l’autorité locale.

Notre rencontre s’est déroulée dans un commissariat de police, qui met des locaux à la disposition de la communauté et où les gens se sentent manifestement à l’aise. En 2001, le partenariat a établi un plan décennal avec l’aide de représentants du système de santé, du secteur de l’éducation, des forces de police et d’organismes communautaires et des habitants; il en est aujourd’hui à son deuxième plan. Le quartier a été divisé en dix zones de planification dotées chacune d’un comité stratégique chargé de déterminer les priorités locales.

Il convient de souligner que chaque comité de planification locale reçoit des fonds qu’il peut utiliser à son gré pour financer des priorités locales; il dispose d’environ 25 pour 100 du budget consacré au renouvellement du quartier. En contrepartie, les membres de ces comités locaux doivent être des habitants ayant pour mission de représenter la communauté au sein du PSL.

Nous avons constaté que les PSL et les comités de planification locaux s’occupaient de diverses questions : prévenir la criminalité, trouver un logement aux anciens détenus, travailler avec des jeunes sur le point de tomber dans la criminalité, instaurer des mécanismes qui permettent aux écoles de rester ouvertes et de répondre aux besoins des familles et des jeunes, améliorer l’accès aux soins médicaux, combattre le tabagisme, améliorer la formation professionnelle, faciliter l’accès aux garderies et accroître le nombre d’entreprises locales – et la liste continue. Nous sommes convaincus du pouvoir de ce concept si on prend pour preuve le fait que toutes ces activités se sont maintenues pendant près de dix ans, que les progrès ont été suivis régulièrement par rapport à des objectifs clairs et qu’un grand enthousiasme s’est maintenu tout au long de cette initiative.

b) Leçons provenant des équipes d’action et des partenariats de quartier

Un autre exemple important d’initiatives de gouvernance entreprises dans les quartiers concerne les équipes d’action de quartier, que la ville de Toronto a établies dans ses quartiers prioritaires. Nous en avons parlé de manière plus détaillée au chapitre 7. Ces équipes soumettent aux tables de discussion locales un certain nombre de questions importantes relevant du gouvernement municipal, dont le développement économique, les services à l’enfance, les parcs, l’urbanisme, le financement des maisons d’hébergement et des logements, le développement social, ainsi que la Toronto Community Housing Corporation, le service de police de Toronto, le Bureau de santé de Toronto et les bibliothèques publiques de Toronto.

Au départ, les équipes avaient pour mission d’informer les divisions afin de mieux déterminer les besoins, de planifier les services et de fournir les services municipaux dans les quartiers. Au cours de cette phase, les responsables de chaque quartier ont travaillé ensemble pour recenser les lacunes et les systèmes en place, ainsi que les priorités et les résultats visés. Pendant la phase suivante, maintenant en cours, on a invité les parties intéressées de la communauté à participer aux discussions. Les dirigeants municipaux ont fait remarquer qu’en plus du rôle important que ces équipes remplissent dans les quartiers, elles ont permis d’établir de nouveaux niveaux d’alignement et de coordination à l’Hôtel de ville. Les équipes ont joué un rôle déterminant en permettant à la ville de briser ses propres cloisonnements administratifs; selon nous, les partenariats stratégiques de quartier produiront le même résultat pour la province.

c) Notre proposition concernant les partenariats stratégiques de quartier

Des partenariats plus ou moins similaires aux partenariats stratégiques locaux devraient être établis dans chaque quartier prioritaire de l’Ontario. Ils devraient se composer de représentants des gouvernements provincial et municipaux, des fournisseurs de services dans chaque quartier et de la communauté. On devrait encourager le gouvernement fédéral à participer à ces discussions et à occuper une place importante. Le processus que nous proposons dans le pilier 3 pour aider la communauté à s’organiser pourrait au départ être entrepris par les membres de la communauté les plus concernés mais, à terme, les communautés pourraient déterminer leurs propres moyens de les sélectionner.

La structure de ces partenariats ne doit pas et ne devrait probablement pas être identique dans toute la province, mais plutôt répondre aux besoins locaux, en particulier les organismes de coordination existants. Néanmoins, l’idée de base qui consiste à réunir dans la même salle toutes les personnes avec lesquelles la communauté souhaite s’entretenir pour discuter des causes de la violence, et à créer un forum où on pourra traiter de toutes les questions pertinentes, devrait généralement guider la manière dont le partenariat est structuré dans chaque quartier.

Il incomberait à ces partenariats d’établir un plan local de lutte contre les causes de la violence chez les jeunes. Ils auront besoin de certaines ressources pour le faire, ressources qui, pour les raisons énoncées dans le pilier 3 lors de notre discussion sur un énoncé d’intérêt provincial, devraient être fournies par la province. Ces raisons mettent l’accent sur la responsabilité de la province dans le domaine de la sécurité, sur la nécessité de lutter contre les causes à l’échelon local pour assurer la sécurité partout dans la province, ainsi que sur l’importance pour cet objectif des nombreuses politiques et sources de financement dont dispose la province.

Dans le cadre des efforts déployés pour élaborer le plan, nous aimerions que chaque PSQ décrive les services fournis aux habitants si cela n’a pas déjà été fait. Cet exercice vise deux objectifs : déterminer les services qui sont offerts dans le quartier et la mesure dans laquelle ils sont déjà accessibles aux personnes les plus défavorisées. Ensuite, on déterminera les lacunes et les priorités établies en vue de les combler.

En présumant que le cadre stratégique pour la jeunesse proposé dans le pilier 2 est établi et qu’il comprend des mesures des résultats précises, on devrait demander à chaque PSQ de centrer son plan sur les moyens de créer ces mesures à l’échelon local. Ce qui compte ici, c’est que même si les résultats et les objectifs planchers s’appliquent à l’ensemble de la province, les plans et les moyens de les atteindre seraient déterminés à l’échelon local. Par exemple, si un objectif visé est d’atteindre un pourcentage minimum de diplômés au palier secondaire, les mesures locales pourraient varier des programmes d’anglais langue seconde aux services d’établissement des immigrants, en passant par les clubs d’aide aux devoirs et les programmes de participation des parents, selon les besoins locaux. Le but est le même, mais la méthode varie selon les circonstances locales.

L’exercice de planification des résultats dans chaque quartier commencerait par la collecte de données de référence locales pour chaque résultat. Dans certains cas, ces données pourraient démontrer que le quartier égale ou surpasse l’objectif plancher. Cependant, cela ne signifie pas que la question sera mise de côté, car on cherchera toujours à faire mieux. Mais, lorsque les indicateurs communautaires tombent en dessous de l’objectif plancher pour le quartier, le partenariat serait tenu de préparer un plan sur la manière d’atteindre l’objectif et serait appuyé dans cette tâche. Le plan décrirait l’échéancier requis, les moyens qu’il faudrait utiliser et les partenaires qu’on doit mobiliser. Ce plan devrait être diffusé dans tout le quartier, tout comme des rapports d’étape réguliers.

Une fois que le PSQ s’est entendu sur les méthodes et les objectifs annuels, il incomberait ensuite aux fournisseurs de services et aux gouvernements, à titre de partenaires au sein du PSQ, de travailler ensemble afin de prioriser et d’aligner leurs programmes et leurs sources de financement. Cette façon de procéder aura l’avantage évident de faciliter une gouvernance concertée sur le terrain, mais comme l’expérience de Toronto l’indique, elle aurait également la conséquence d’éliminer les cloisonnements administratifs au sein des gouvernements. Pour la province, les mesures d’alignement interne que nous proposons, ainsi que l’engagement public d’atteindre les résultats visés dans toute la province, devraient déjà atteindre cet objectif, mais ces mesures d’alignement seraient renforcées par le désir d’alignement provenant de ces partenariats. De même, la municipalité, après avoir appuyé ce processus et participé aux discussions, serait fortement encouragée à aligner ses efforts et ses ressources pour atteindre les objectifs.

Les PSQ pourraient s’occuper de questions ne relevant pas du programme de lutte contre les causes de la violence chez les jeunes afin de rendre la communauté encore plus forte. Notre objectif concernant ce programme exige que nous placions cela au coeur des PSQ et incitions la province à agir à cet égard, mais n’exclut pas une approche plus vaste concernant les besoins et les intérêts de la communauté.

Nous voyons les PSQ comme des acteurs de poids dans la création des carrefours proposés dans le pilier 3, afin que les services et activités offerts répondent aux besoins de la communauté comme l’indique le plan communautaire. En supposant que les travailleurs chargés de mobiliser les habitants dont il est question dans le pilier 3 seront représentés dans les PSQ, nous sommes persuadés que les PSQ feront en sorte que le carrefour ouvre ses portes aux activités favorisant la cohésion de la communauté et aux services.

Que ce soit pour appuyer et créer des carrefours communautaires, aligner les services, progresser vers la réalisation des résultats visés ou promouvoir d’autres priorités, cette approche permet aux quartiers d’établir des plans avec les gouvernements que ceux-ci mettront ensuite en oeuvre. Les mécanismes d’alignement que nous avons proposés, ainsi que les engagements et objectifs provinciaux et les ententes de services publics et les autres mécanismes susmentionnés, ont tous été conçus pour faciliter la mise en oeuvre des plans. En outre, à notre avis, le processus de planification de la province profitera considérablement des leçons que celle-ci tirera de sa collaboration avec ces communautés, assurant ainsi un partenariat bilatéral sur le plan de l’élaboration des politiques et de la prestation des services.

Collaboration à plus grande échelle

Pour toutes les raisons susmentionnées, nous privilégions une gouvernance concertée établie à l’échelon local par l’entremise des PSQ. Nous reconnaissons toutefois que certains problèmes pourraient bénéficier d’un exercice de coordination et d’élaboration entrepris à une échelle plus vaste que les quartiers défavorisés. Cela comprend les questions de planification concernant les quartiers économiquement intégrés et bien desservis, les transports, la mobilisation des jeunes, et les possibilités économiques, le système judiciaire et divers programmes et soutiens destinés aux familles, ainsi que les services de santé mentale.

Nous nous sommes demandé s’il fallait une structure supplémentaire pour appuyer cette collaboration à plus grande échelle et avons conclu que ce n’est pas le cas pour diverses raisons. Premièrement, nous pensons que les mécanismes d’alignement que nous avons proposés pour la province exigeront que tous les ministères intègrent le programme de lutte contre les causes de la violence chez les jeunes dans ses initiatives à plus grande échelle et déploient des efforts concertés à l’échelle de la province. En même temps, l’engagement dont fera preuve la province à l’égard des objectifs sur le plan des résultats se traduira par la nécessité de déployer les efforts concertés requis pour réaliser ces objectifs dans tous les domaines et pour collaborer à cette fin avec les autres gouvernements.

De même, nous pensons que la participation de la municipalité aux discussions des PSQ entraînera un alignement au niveau du programme de lutte contre les causes de la violence chez les jeunes à l’échelon municipal, comme l’expérience de Toronto l’a déjà démontré, et le désir de collaborer avec d’autres ordres de gouvernement.

Ainsi, il ne sera sans doute pas nécessaire d’établir de nouveaux mécanismes structuraux pour rallier les gouvernements dans la lutte contre les causes de la violence. De plus, comme nous l’avons indiqué ci-dessus dans d’autres contextes, la complexité de négocier des ententes avec un grand nombre de municipalités pour le programme de lutte contre les causes de la violence chez les jeunes empêchera probablement que de réels progrès soient réalisés pour beaucoup de questions fondamentales.

Nous pensons que si la province et les municipalités, et idéalement le gouvernement fédéral, se mettent à collaborer pour lutter contre les causes de la violence dans les quartiers, ils répondront aux besoins les plus urgents et établiront de meilleures relations de travail sur le terrain. Étant donné ces relations et l’expérience vécue dans ces communautés, ils seront mieux en mesure de savoir si une structure plus vaste est nécessaire et, le cas échéant, comment la mettre en place. Nous pensons également que si cette structure est nécessaire, elle sera plus efficace si la décision de la mettre en place repose sur les résultats d’une collaboration au sein d’un organisme réunissant des fournisseurs de services et des membres de la communauté.

Par conséquent, nous ne proposons pas une structure de gouvernance à plus grande échelle, mais croyons que le centre d’excellence proposé dans le pilier 3 pourrait entraîner bon nombre des avantages potentiels associés à une structure plus vaste sans qu’un nouveau niveau de gouvernance ne soit nécessaire. Les fonctions de ce centre comprendront l’évaluation des progrès réalisés dans le cadre d’initiatives importantes du programme de lutte contre les causes de la violence chez les jeunes. En outre, le centre pourrait être appelé à superviser le travail des partenariats stratégiques de quartier et en rendre compte.

Par exemple, le centre d’excellence pourrait déterminer les problèmes ou obstacles généraux qui seront discutés par les partenariats, servir de centre d’échange des meilleures pratiques et des apprentissages tirés de ces discussions et conseiller les PSQ et les gouvernements à propos de leur travail. Il pourrait faire en sorte que les leçons apprises sur le terrain influencent la relation de gouvernance plus vaste et le développement d’un modèle de PSQ et servir à canaliser l’information et le travail d’analyse requis à tous les niveaux pour que le concept progresse. Le centre pourrait, en essence, instaurer un dialogue permanent qui faciliterait la réalisation de cet important élément du programme de gouvernance.

Toutes ces raisons expliquent pourquoi nous ne jugeons pas qu’il soit nécessaire d’établir une nouvelle relation structurale parmi les ordres de gouvernement. Nous encourageons plutôt les gouvernements et les communautés à concentrer leurs énergies sur les partenariats locaux afin de prendre les mesures qui s’imposent pour faire de notre province un lieu où tout le monde est en sécurité et bénéficie des mêmes possibilités.

Deux questions liées au renforcement des piliers

Approche communautaire en matière d’interventions individuelles

Notre rapport est centré sur les causes des facteurs de risque immédiat de violence chez les jeunes. Toutefois, comme nous l’avons souligné dans l’introduction de ce chapitre, nous jugeons utile de formuler quelques observations sur les approches complémentaires à l’intention des jeunes qui ont grandi sous l’influence de ces causes pendant leur enfance et qui présentent certains des facteurs de risque immédiat, y compris l’aliénation, l’absence de sentiment d’appartenance et d’espoir, une faible estime de soi, un manque d’empathie et un sentiment d’oppression et de ne pas pouvoir se faire entendre.

Pour commencer, il convient de signaler que nous ne tentons pas de donner une analyse exhaustive de l’ensemble des initiatives et programmes divers en place à l’intention des jeunes qui subissent les facteurs de risque immédiat. Nous présentons au chapitre 8 les conclusions des études d’évaluation concernant certains programmes d’intervention. En nous appuyant principalement sur les travaux de notre chercheur en chef, le professeur Scot Wortley, nous nous contenterons ici de définir les grandes lignes d’une stratégie communautaire qui nous semble un moyen prometteur de jeter une base solide pour les initiatives et les stratégies d’intervention et de mettre en évidence leurs répercussions positives sur les jeunes.

Les jeunes auxquels nous nous intéressons dans la présente section sont ceux identifiés par la police et qui ont eu des démêlés avec les systèmes de justice pénale pour la jeunesse ou pour adultes, ainsi que ceux et celles qui affichent des comportements « à risque » ou « dangereux », sans avoir encore été officiellement qualifiés de contrevenants au sens de la loi. Nous accordons également ici une attention spéciale aux jeunes faisant partie de gangs de rue. Des études récentes montrent que ces gangs sont un phénomène qui prend de l’ampleur en Ontario et que les jeunes qui en font partie sont particulièrement touchés par les actes de violence grave, en tant que victimes et comme contrevenants (Wortley et Tanner, 2007; Chettleburgh, 2007, cité dans Wortley et coll., Volume 5).

Deux genres d’approches peuvent être adoptés pour intervenir face aux gangs de rue et aux autres jeunes auxquels nous nous intéressons ici. La première consiste à viser certains jeunes en particulier. Cette philosophie transparaît dans la structure de la plupart des programmes de prévention du crime et des stratégies de suppression du crime actuellement appliqués. Le concept est le suivant : nous pouvons changer la société un jeune à la fois par des processus de dissuasion et des systèmes de traitement individualisés. Toutefois, selon l’information qui nous a été fournie, les données de recherche probantes semblent indiquer que cette orientation individuelle a un effet très limité sur l’ampleur du problème.

La deuxième approche en matière de prévention de la violence localise les risques les plus proches de violence chez les jeunes dans les communautés locales. Une communauté locale peut se définir comme un îlot, un quartier, un ensemble d’habitation ou une enclave ethnique. Nous sommes d’accord avec ceux et celles qui estiment que les solutions les plus prometteuses et les plus durables pour remédier à la violence chez les jeunes se trouveront au sein même de nos communautés.

Dans le reste de cette section, nous présentons les grandes lignes d’une stratégie communautaire pour faire face aux jeunes contrevenants en Ontario. Cette stratégie passe par une participation communautaire importante dans six grands domaines d’activités : prévention, intervention, mesures ciblées d’application de la loi, détermination de la peine, réadaptation et réinsertion dans la communauté.

Prévention

Outre les stratégies de lutte contre les causes de la violence chez les jeunes, que l’on peut considérer comme une forme de prévention, il est également nécessaire d’identifier les enfants (généralement âgés de 7 à 14 ans) d’une communauté qui sont particulièrement à risque de s’adonner à un comportement violent ou criminel à l’avenir. Une fois identifiés, ces jeunes peuvent recevoir des services supplémentaires (counseling en matière de santé mentale, modification du comportement, thérapie familiale, mentorat par des adultes, etc.). Nous avons présenté un grand nombre de ces programmes dans les chapitres précédents du rapport. La prestation efficace de ce genre de services au sein de la communauté locale peut contribuer à éviter que les problèmes de comportement dans l’enfance ne mènent à des actes de délinquance grave ou à une participation active aux gangs de rue.

À cette fin, les carrefours communautaires que nous proposons au pilier 3 peuvent avoir un rôle crucial. Ils peuvent constituer la base d’un centre de ressources à « guichet unique » dans la communauté. Ce centre serait responsable de faire connaître les services de prévention à tous les membres de la communauté par des techniques d’approche créatrices et adaptées aux particularités culturelles, de définir les besoins de personnes ou de familles précises et de fournir des services culturellement pertinents d’une manière efficace et conforme à la documentation sur les « meilleures pratiques ». En l’absence d’un tel centre assumant l’organisation et la coordination de la prestation de services, il y a davantage de risques de fragmentation et de dédoublement des programmes et d’obstacles à l’accès par ceux et celles ayant le plus besoin des services. Au bout du compte, cela peut mener à une augmentation considérable des coûts des programmes et à une réduction importante de l’efficacité de ces derniers.

Intervention

Les stratégies d’intervention visent les adolescents et les jeunes plus âgés (en général de 14 à 24 ans) qui participent activement à des gangs de rue, les jeunes que l’on sait associés ou affiliés à des membres de gangs locaux et d’autres jeunes qui affichent d’autres genres de comportement violent ou criminel (nous utilisons dans le reste de cette section le terme « jeunes contrevenants » pour désigner ces jeunes). Les stratégies d’intervention tentent d’atteindre ces jeunes avant qu’ils n’aient des démêlés avec le système officiel de justice pénale. Ils peuvent être identifiés pour la première fois par le personnel enseignant, les parents, la police, des travailleurs sociaux, des dirigeants de la communauté, des travailleurs d’approche auprès des jeunes ou d’autres personnes de la communauté qui connaissent bien les jeunes et les gangs de rue dans cette communauté. Une fois identifiés, ces jeunes font l’objet d’efforts intensifs d’approche visant à les mettre en contact avec les services disponibles.

Ces jeunes bénéficient ensuite d’un système de traitement adapté à leurs besoins individuels. Ces systèmes individualisés peuvent comprendre des programmes spéciaux pour aider les jeunes à se soustraire aux gangs de rue (voir la discussion sur le programme Breaking the Cycle au chapitre 8 du rapport) ainsi que des stratégies précises de réadaptation (p. ex., gestion de la colère ou apprentissage de l’autonomie fonctionnelle), de l’aide aux études, du mentorat par des adultes, de la formation professionnelle, des services d’emploi pour les jeunes ou des activités sportives, récréatives ou artistiques structurées.

Les principaux objectifs de ces stratégies d’intervention holistiques intensives sont généralement la prestation des éléments suivants : des activités sociales et l’influence positive de groupes de pairs pouvant éloigner les jeunes des influences négatives présentes dans leur quartier, y compris les gangs de rue, un moyen d’aider la jeunesse à avoir des rapports avec les institutions traditionnelles et des modèles prosociaux; des services de soutien pour les jeunes et leurs familles afin d’encourager la jeunesse à faire des choix de vie sains.

Mesures ciblées d’application de la loi

Les activités ciblées d’application de la loi visent les jeunes d’une communauté qui se livrent de manière répétée à des actes graves violents ou criminels et qui constituent donc une menace pour la sécurité et la cohésion de la communauté. On soutient souvent que les stratégies de prévention et d’intervention sont moins efficaces si l’on ne s’est pas d’abord occupé des personnes les plus violentes dans une communauté. Les efforts ciblés d’application de la loi sont donc souvent centrés sur l’identification des membres de gangs et des autres jeunes les plus dangereux et les plus influents. Nous ne présentons ici cette approche que dans le contexte d’une stratégie d’intervention intégrée dont elle ne serait qu’un des éléments.

Les activités ciblées d’application de la loi s’appuient généralement sur des méthodes dépassant les pratiques ordinaires de patrouilles policières. Elles comprennent la mise en place d’unités spéciales de lutte contre les armes à feu et les gangs de rue, de groupes d’intervention tout spécialement chargés de coordonner les activités de lutte contre les gangs des divers services de police, d’unités spéciales anti violence qui tentent d’enrayer l’usage des armes à feu et les activités des gangs dans les rues et d’équipes de procureurs ayant pour principal objectif un taux accru de condamnation pour les crimes perpétrés par des gangs. La réussite de ces activités dépend le plus souvent de l’acquisition d’une très bonne compréhension des structures et des cultures des gangs de rue de la communauté.

Il ne fait pas de doute que la coopération et la participation des membres de la communauté sont cruciales pour l’acquisition de ces connaissances. C’est pourquoi nous soulignons dans le pilier 1 la nécessité d’agir de façon stratégique dans la mise en oeuvre de ces mesures dans une communauté. Il est possible que l’on doive dans certains cas adopter une approche globale agressive, mais le traitement de la jeune personne en question et de la communauté doit tenir compte des conséquences à long terme si les tactiques employées sont empreintes de racisme ou rabaissantes et mènent ainsi la communauté à croire que la coopération avec la police ne sert pas à grand-chose et pourrait même présenter des risques. Nous avons décrit dans le pilier 1 les résultats malheureux que cela peut avoir.

En conséquence, il faut faire très attention à conserver l’appui de la communauté au cours de ces efforts. Pour cela, il est notamment nécessaire de respecter les règles de civilité et d’appliquer le degré minimum de force et de perturbation compte tenu des impératifs opérationnels. Il faut aussi disposer de mécanismes pour s’assurer l’appui de la communauté après une intervention importante d’application de la loi. À cet effet, de bons liens doivent être établis au sein de la communauté et avec les fournisseurs de services qui peuvent intensifier les services et les soutiens après une telle intervention.

À notre avis, il serait utile que le gouvernement provincial et les municipalités envisagent de créer un fonds pour faciliter ces activités. Ce fonds pourrait soutenir le counseling en cas de crise à l’intention des jeunes et des familles qui ont été traumatisés par l’intervention policière. Le fonds donnerait également le moyen de stimuler de manière immédiate les programmes et les activités de premier plan dans une communauté ayant fait l’objet d’une intervention policière. Une telle stimulation des programmes et services communautaires aurait deux fins. Tout d’abord, la communauté constaterait immédiatement les effets bénéfiques de l’intervention policière et pourrait de ce fait être davantage disposée à coopérer avec la police. Deuxièmement, l’activité accrue au sein de la communauté et dans les rues pourrait aider la communauté à reprendre le contrôle de ses parcs et de ses rues avant qu’un nouveau gang ne commence à occuper le vide créé par l’intervention.

Détermination de la peine

Nous avons discuté à l’occasion du pilier 1 de certaines des questions posées par l’incarcération des jeunes. Nous avons souligné qu’il s’agit malgré tout de la sanction pertinente pour certains délits, en particulier les actes de violence grave. Toutefois, il nous semble aussi que, dans d’autres cas, il faudrait envisager de faire participer davantage la communauté au processus de détermination des sanctions. Une telle participation peut dans de nombreux cas renforcer l’efficacité de la sanction, mais aussi préparer le terrain pour les réseaux et les soutiens communautaires qui seront nécessaires pour éviter la récidive à la fin de la sanction.

La justice réparatrice est un moyen reconnu à cet égard. Selon les principes qui la sous-tendent, la victime et la contrevenante ou le contrevenant, ainsi que ceux et celles qui les soutiennent, rencontrent des représentants du système de justice pénale et des dirigeants communautaires afin d’élaborer un plan de détermination de la peine. La victime a l’occasion d’expliquer la souffrance causée par sa victimisation, tandis que la contrevenante ou le contrevenant peut expliquer sa situation et présenter ses excuses pour le tort infligé. Le comité de justice réparatrice, victime et contrevenante ou contrevenant compris, tire ensuite une conclusion sur le genre de punition méritée. Les membres de la communauté participent également à l’exécution de la sanction (à moins que la contrevenante ou le contrevenant ne soit condamné à être incarcéré) et à la réinsertion du contrevenant dans la communauté une fois la peine purgée.

La justice réparatrice reflète le concept selon lequel, du fait que le crime et la violence infligent des dommages aux victimes, aux contrevenants et à l’ensemble de la communauté, la justice devrait panser les plaies, en particulier au niveau des rapports humains. Il s’agit d’un processus démocratique au cours duquel tous les intervenants ont l’occasion de discuter des dommages causés par le crime, des voies à suivre pour réparer ces dommages et pour éviter que le crime ne soit de nouveau perpétré et des façons de répondre aux besoins de tous les intervenants de la communauté.

À l’issue du Congrès des Nations Unies pour la prévention du crime et le traitement des délinquants en 2000, le Conseil économique et social de l’ONU a adopté en 2002 une résolution encourageant toutes les nations à appliquer les principes de base de l’ONU pour la conception et la mise en application de programmes de justice réparatrice. Ces dernières années, même les pays aux taux d’incarcération les plus élevés dans le monde (les États-Unis, la Russie, la Chine et l’Afrique du Sud) ont adopté en matière de justice pénale des innovations importantes conformes aux principes de la justice réparatrice. En Ontario, la mise en oeuvre de nombreux comités régionaux de justice pour la jeunesse est la preuve que le concept de justice réparatrice est pris au sérieux par le gouvernement provincial. Nous estimons que l’établissement de liens entre ce travail et les carrefours communautaires et les partenariats stratégiques de quartier que nous proposons favoriserait et faciliterait l’élargissement de cette approche à d’autres communautés ontariennes.

Réadaptation

Beaucoup de gens estiment que l’on pourrait réduire la criminalité et la violence chez les jeunes en augmentant considérablement la gravité des sanctions pénales. Nous avons néanmoins découvert que des milliers d’études criminologiques indiquent que la perspective de châtiments sévères ne dissuade pas les jeunes de commettre des actes criminels (Wortley et coll., Volume 5). En fait, la sévérité des sanctions semble être une stratégie particulièrement inefficace pour les jeunes contrevenants. De nombreux jeunes n’ont tout simplement pas atteint le degré de maturité nécessaire pour prendre conscience des conséquences à long terme de leurs actes. Un grand pourcentage de jeunes agissent de manière impulsive ou dans la seule perspective d’une gratification immédiate et ne peuvent donc pas conceptualiser le fait d’être appréhendés et punis pour leur comportement criminel.

Par ailleurs, nous avons décrit dans le pilier 1 comment une peine sévère peut accroître les risques de violence future. Parmi ces risques, mentionnons l’auto stigmatisation et la stigmatisation par autrui, l’apprentissage de techniques criminelles et le recrutement par des gangs pendant le séjour en prison, ainsi que la probabilité d’une sortie de prison marquée par une aliénation accrue et une diminution des perspectives et du sentiment d’espoir.

Nous soutenons que l’Ontario devrait réserver les sanctions sévères aux affaires où le besoin de protéger la société à court terme prévaut sur les conséquences éventuelles à plus long terme. Pour aider à minimiser ces conséquences lorsque la détention est imposée, nous ne devrions pas abandonner les jeunes concernés. En fait, un grand nombre de travaux de recherche indiquent que même les jeunes les plus violents peuvent se réadapter et réussir leur réinsertion en tant que citoyens productifs au sein de la société (Loeber et Farrington, 1998; Cullen, 2007, cité dans Wortley et coll., Volume 5).

Les travaux de recherche laissent croire que des services de réadaptation exécutés dans les règles – en particulier ceux fondés sur la thérapie cognitivo-comportementale – peuvent réduire énormément les taux de récidive. Autrement dit, les jeunes contrevenants qui bénéficient de services de réadaptation de haute qualité sont bien moins susceptibles de récidiver que les jeunes contrevenants sanctionnés sans recevoir le traitement adéquat. Afin d’optimiser l’efficacité, le traitement doit d’abord définir et cibler les besoins individuels. Les programmes doivent aussi être intensifs et exécutés sur une période prolongée.

Il semble malheureusement que, dans le système canadien de justice pénale, de nombreux contrevenants ne bénéficient pas du traitement dont ils ont besoin. Les travaux du professeur Wortley indiquent par exemple que seulement 2 pour 100 du budget de 1,8 milliard de dollars du Service correctionnel du Canada est consacré à la prestation de services de réadaptation de base (y compris la formation en gestion de la colère, la formation relative aux aptitudes cognitives, le traitement des délinquants sexuels et le traitement des alcooliques et des toxicomanes). Cela explique les longues listes d’attentes pour les traitements dans les établissements correctionnels fédéraux. En fait, un grand nombre de détenus, en particulier ceux et celles qui purgent une peine relativement courte, n’ont jamais la chance de suivre un traitement ou d’achever les programmes de réadaptation qu’ils commencent. Nous n’avons pas pu obtenir les chiffres correspondants pour le système correctionnel provincial, mais la durée encore plus réduite des peines laisse penser que le problème est à peu près le même.

De longues listes d’attente pour le traitement en établissement correctionnel et de faibles taux d’achèvement des programmes en prison sont deux raisons qui justifient selon nous l’élargissement des services de réadaptation au delà des murs des prisons. Une troisième raison est le fait que les services aux bénéficiaires sont généralement interrompus une fois la période d’incarcération terminée. La recherche indique également que les programmes de réadaptation peuvent en fait être plus efficaces lorsqu’ils sont exécutés dans la communauté plutôt qu’en prison (MacKenzie, 2002, cité dans Worley et coll., Volume 5).

Il est à notre avis crucial d’élargir la prestation de services de réadaptation adéquats au sein du système carcéral ainsi qu’aux personnes qui purgent leur peine dans la communauté et d’offrir ces services aux contrevenants à leur retour dans la communauté après une peine d’emprisonnement. Nous estimons par ailleurs que, lorsque cela est possible, les communautés locales devraient être associées étroitement à la prestation de ces programmes de réadaptation. En fait, les carrefours ou centres communautaires à guichet unique que nous avons évoqués ci-avant peuvent être un cadre se prêtant bien à la coordination de la prestation efficace de programmes de traitement de haute qualité pour les contrevenants à leur retour dans un quartier donné.

Réinsertion dans la communauté

La phase finale d’une stratégie communautaire globale est la réinsertion des contrevenants connus. La réinsertion vise généralement les auteurs d’infractions graves qui retournent dans la communauté après une période d’emprisonnement. Les principaux objectifs de la plupart des efforts de réinsertion sont de fournir aux auteurs d’infractions graves des services appropriés et de surveiller leur comportement et leur progrès. La surveillance devrait mettre à contribution les membres de la communauté (travailleurs d’approche, parents, personnel enseignant, employeurs, etc.), ainsi que les représentants du système de maintien de l’ordre. Les genres de services qui devraient être offerts à ces contrevenants sont semblables à ceux évoqués ci-avant en matière de prévention et d’intervention. Ils peuvent inclure des stratégies précises pour aider les jeunes à se soustraire des gangs de rue, de même que des services d’emploi, de la formation professionnelle, des initiatives d’aide aux études, des programmes sportifs et récréatifs, du counseling psychologique, des programmes particuliers de réadaptation et du mentorat. Les services doivent être conçus de manière à répondre aux besoins de la personne visée.

Le principal objectif de la réinsertion est de rétablir des liens entre la contrevenante ou le contrevenant et la communauté et de donner à cette personne la possibilité d’un nouveau départ. Selon les principes de la justice réparatrice, avant qu’une personne puisse réussir sa réinsertion sociale en tant que citoyen respectueux des lois, elle doit estimer 1) avoir payé sa dette pour les crimes qu’elle a commis et 2) que la communauté lui a pardonné sa conduite et est disposée à la traiter comme un citoyen ordinaire. Ainsi, pour réduire la possibilité de récidive, les communautés doivent être organisées de manière à identifier les contrevenants qui retournent en leur sein et à les aider dans leur transition à une vie « normale ». Malheureusement, si une grande part de l’argent des contribuables est affectée à l’incarcération des contrevenants condamnés, peu de fonds sont consacrés à aider les communautés lors de la réinsertion des anciens détenus à leur retour au sein de la société.

Élaboration d’un plan d’action communautaire

Nous estimons que cette approche communautaire donnera des résultats optimaux si elle est élaborée dans les communautés mêmes. Les partenariats stratégiques de quartier que nous proposons dans le pilier 4 semblent être les lieux parfaits où amorcer cette planification. De plus, comme nous l’avons déjà indiqué, les carrefours communautaires dont nous suggérons ci-avant l’instauration fourniraient également une bonne base pour les programmes et les services, sous réserve de prendre d’autres dispositions pour certains contrevenants jusqu’à ce que leur réinsertion se concrétise de façon claire.

En général, ces stratégies communautaires visant à prévenir la violence devront s’appuyer sur divers genres d’expertise de professionnels de la santé mentale, d’universitaires et d’autres spécialistes de la prévention du crime, d’organismes chargés de l’application de la loi et d’habitants de la communauté qui connaissent en détail leur quartier et les gens qui y habitent.

Lors de l’élaboration du programme, les principaux intervenants doivent être identifiés et recrutés pour aider à établir les définitions relatives aux gangs locaux et à la violence chez les jeunes et pour réaliser une évaluation globale ou une analyse de l’environnement concernant les points forts et les problèmes locaux. L’évaluation devrait établir la véritable portée et la nature des problèmes liés aux gangs et à la violence chez les jeunes. Les facteurs individuels et familiaux et ceux relatifs aux pairs qui sont associés aux problèmes locaux de violence devraient également être mis en évidence. Un inventaire complet des programmes et des ressources communautaires existants devrait être dressé afin de mieux définir les besoins de la communauté et de faciliter la planification. Une fois les lacunes connues, il faudra élaborer des programmes pour les combler.

À chaque fois que cela est possible, le personnel nécessaire pour cette initiative devrait être recruté au sein même de la communauté. Le recours à des travailleurs d’approche auprès des jeunes, que nous avons abordé ci-avant, peut aussi être vital pour garantir de bons contacts avec les jeunes de la communauté et pour aider les travailleurs du projet à mieux comprendre la dynamique communautaire. À mesure que le programme évolue, de la rétroaction devrait être recueillie auprès des clients et des membres de la communauté et être analysée afin de contribuer au perfectionnement des programmes offerts.

Ces programmes devraient être entièrement évalués après environ 24 mois de fonctionnement, et les mesures servant à évaluer les résultats devraient être pleinement définies avant le lancement du programme (mesures de référence ou prétest) et être appliquées de manière continue tout au long de la mise en oeuvre. Les résultats de l’évaluation serviraient ensuite au remaniement du programme, à l’élimination des lacunes et à l’amélioration de la sécurité globale dans la communauté. Le programme pourrait alors se poursuivre dans la perspective de résultats encore plus favorables. Il existe dans le milieu universitaire un consensus sur le fait qu’un cycle continu d’élaboration, d’évaluation, d’analyse et de remaniement des programmes donne en fin de compte les résultats les plus favorables.

L’urgence d’agir à l’égard des armes de poing

Nous avons débattu aux chapitres 3 et 5 du risque que représentent pour les personnes, les communautés et le tissu social de notre province les jeunes marginalisés et rebelles qui circulent dans les rues et pénètrent dans nos écoles avec des armes de poing chargées. Nous y avons souligné l’impulsivité des jeunes et le fait qu’il suffit souvent de très peu de choses pour déclencher leur colère, leur sentiment d’aliénation et leur frustration. Il nous semble évident que l’ajout d’une arme de poing à cette équation augmente énormément le risque d’actes de violence graves.

En conséquence, même si les armes à feu ne sont pas une cause de la violence chez les jeunes, nous jugeons nécessaire de nous joindre à ceux et celles qui demandent une interdiction des armes de poing. Le gouvernement provincial s’est ouvertement prononcé en faveur d’une telle interdiction, de même que les chefs de police et plusieurs maires. En fait, le maire de Toronto David Miller joue un rôle de premier plan dans une campagne vigoureuse pour obtenir que le gouvernement fédéral reconnaisse les risques liés à son refus d’interdire les armes de poing.

Comme le montrent clairement les statistiques, un nombre important d’armes à feu utilisées pour commettre des meurtres dans nos villes ont été acquises légalement, et cela a été possible en raison du refus du gouvernement fédéral de les interdire. Une telle interdiction n’éliminera pas les armes de poing, mais elle mettra près de 200 000 de ces armes détenues en toute légalité en Ontario hors de portée des jeunes enclins à la violence.

Il serait bien sûr peu crédible d’affirmer que l’on peut identifier à l’avance tous les jeunes qui subissent les facteurs de risque immédiat relatifs à la violence (aliénation, faible estime de soi, absence de sentiment d’appartenance et d’espoir, etc.) et résorber cette inclination à la violence d’une façon ou d’une autre avant que ne soit déclenché leur désespoir ou leur rage intérieure. Cela étant dit, nous devons faire tout notre possible pour faire en sorte que les jeunes n’aient pas d’arme chargée dans leur poche ou leur sac lorsqu’un événement déclencheur coïncide avec cet état d’esprit.

Le problème n’est pas seulement que la détention d’armes à feu se traduit par une aggravation de ces actes de violence impulsifs. Elle peut aussi alimenter la violence grave. Les armes à feu sont propices à la fanfaronnade et, dans les mains de jeunes enclins à la violence, mènent plus facilement à des actes mortels. L’accès à une arme à feu peut provoquer le passage à l’acte d’une personne encline à la violence. Il est tout simplement plus facile de tirer sur quelqu’un depuis une certaine distance que de l’affronter face à face avec les poings ou un couteau.

D’autre part, en cas d’utilisation d’armes à feu, le nombre de victimes innocentes éventuelles est bien sûr beaucoup plus élevé que lorsque les agresseurs utilisent des couteaux ou leurs poings.

Par ailleurs, la présence d’armes à feu éveille la peur dans la communauté, ce qui peut inciter les gens à rester chez eux ou à garder leurs enfants à la maison et à les empêcher de participer à des activités. Une telle réaction, même si elle est facilement compréhensible, crée le vide dans les rues et établit d’autres conditions qui facilitent la violence, tout en alimentant le manque de possibilités et le sens d’aliénation qui en découle.

À notre avis, le gouvernement provincial a adopté une position ferme en faveur de l’interdiction des armes de poing et a clairement exposé les risques que nous encourons tous en raison des lois qui autorisent la détention de ces armes dans les appartements et les maisons de toute la province. Le gouvernement provincial a souligné à juste titre que le problème n’était pas simplement les armes illégales, mais aussi le vol et l’usage abusif d’armes légales.

Il ne nous appartient pas de juger si le gouvernement provincial a ou pas des possibilités d’action face à ce problème, car le droit constitutionnel du Canada réserve une grande part de cette compétence au gouvernement fédéral. Nous pensons toutefois que le gouvernement provincial devrait s’efforcer d’étudier si d’autres mesures sont possibles, outre le fait de demander une réaction d’un gouvernement fédéral qui a fait clairement savoir qu’il n’interviendrait pas.

La ville de Toronto, qui nous a donné certains conseils juridiques, a fait remarquer que l’Ontario a adopté des textes législatifs qui complètent les restrictions relatives aux armes à feu prévues dans le Code criminel et la Loi sur les armes à feu en réglementant ou en interdisant la vente de munitions, d’armes à feu neutralisées et de fausses armes à feu aux jeunes de moins de 18 ans. Nous nous demandons s’il est possible d’aller plus loin, pour le moins en ce qui concerne les secteurs urbains où l’on a récemment enregistré des actes de violence par les armes à feu.

La ville nous a également informés de la législation adoptée par la province de Québec, qui interdira le port d’armes à feu dans certains lieux (garderies, institutions d’enseignement et véhicules de transport en commun). Cette loi, dont l'entrée en vigueur devait, au moment de rédiger ce rapport, avoir lieu au plus tard le 1er septembre 2008, prévoit des pouvoirs spéciaux en matière de perquisition et saisie. Elle exige également des clubs et champs de tir qu’ils soient titulaires d’un permis provincial et leur impose des exigences relatives au respect des règlements de sécurité ainsi que la tenue d’un registre de fréquentation des membres et des utilisateurs. Toute personne désireuse de pratiquer le tir à la cible doit être membre d’un club de tir, respecter les conditions pour le maintien de cette adhésion et obtenir une attestation de son aptitude à manier de façon sécuritaire une arme à feu. Certaines personnes, dont le personnel des clubs de tir et des établissements d’enseignement, doivent signaler aux autorités policières tout comportement d’un individu susceptible de compromettre sa sécurité ou celle d’autrui avec une arme à feu.

À notre avis, le gouvernement de l’Ontario devrait étudier s’il est en mesure de suivre l’exemple du Québec, voire d’aller plus loin relativement à des secteurs urbains désignés. Il pourrait notamment examiner la possibilité d’exiger que les armes de poing soient entreposées dans des clubs de tir sécurisés ou dans des dépôts d’armes publics dans ces secteurs, ou encore d’autoriser l’inspection périodique des locaux privés où de telles armes sont entreposées. Par ailleurs, le gouvernement provincial devrait étudier s’il est possible de demander au gouvernement du Canada de modifier la législation fédérale de manière à autoriser la province à imposer ce genre de normes sur l’entreposage des armes à feu dans des secteurs géographiques précis, comme les grandes villes où l’on enregistre des actes de violence par les armes à feu.

Compte tenu de la gravité de la situation, nous exhortons le gouvernement fédéral à réexaminer sa position de refuser d’interdire les armes de poing et, dans l’attente de tout changement de la position fédérale, nous exhortons également le gouvernement provincial à étudier toutes les mesures qu’il pourrait prendre pour exercer sa compétence ou pour solliciter la compétence d’agir relativement à ce problème très grave.


Table des matières

Volume 1. Résultats, analyse et conclusions

Volume 2. Sommaire

Volume 3. Les points de vue des communautés